John F. Fox, Jr., FBI Historiker
Juli 2003
Det hele handler om Washingtons “sorte kabinet”, læste Washington Evening Star. Derefter var kongreshøringer i gang med den praksis, som den amerikanske efterretningstjeneste lånte efterforskere til andre føderale agenturer, primært Justitsministeriet. Som et resultat af disse høringer erklærede rep. Walter Smith (R-IA), at “Intet er mere imod vores race end en tro på, at der udføres et generelt system af spionage af den offentlige regering,” og rep. John Fitzgerald (D-NY) advarede mod farerne ved et føderalt hemmeligt politi.1 Som et resultat af disse høringer forbød Kongres hemmelige tjeneste at låne efterforskere til andre afdelinger. Efter at have mistet adgangen til disse efterforskere oprettede justitsadvokat Bonaparte en lille styrke af detektiver til Justitsministeriet (DOJ); dette var forgængeren for Federal Bureau of Investigation. Fordi Kongressen på dette tidspunkt havde fordømt “hemmelige tjenester”, “sorte kabinetter”, spioner og detektiver, har mange kritikere fra præsidiet anklaget, at FBI blev oprettet i opposition til Kongressens vilje og således blev født ulovligt.2 Dette var ikke sådan.
Før 1908 havde justitsministeriet ingen organiseret efterforskningsstyrke til at indsamle beviser. Den støttede sig på detektiver, der var ansat fra Secret Service, og i et stykke tid private detektiver. Under præsident Theodore Roosevelt begyndte dette at ændre sig. Den kraftige anvendelse af ældre love og stigningen i nye, der opstod under hans administration, begyndte at beskatte justitsministeriets evne til at afsløre kriminalitet. I 1906 var der behov for 60 hemmelige tjenesteaktører; det næste år, 65. Disse efterforskere kom fra en reservestyrke på omkring 20, som hemmelige tjeneste opbevarede for at hjælpe andre afdelinger, samt en liste, der blev opretholdt af chef John Wilkie over omkring 300 andre efterforskere, der havde ansøgt om hemmelige tjenestepositioner, var allerede undersøgt af finansministeriet, men for hvem der ikke var nogen stilling til rådighed.3
Dette system havde fungeret i mange år, men i 1906 begyndte kongressen at sætte spørgsmålstegn ved det. I januar spurgte formanden for bevillingsudvalget, James Tawney (R-MN) assisterende justitsadvokat Glover, hvor justitsministeriet fik sin “hemmelige tjeneste”, dvs. detektiver. “Generelt fra finansministeriet,” svarede Glover.4 Hvorfor, Tawney pressede, stolede ikke afdelingen på sine egne efterforskere? Glover svarede, der var ikke nok i afdelingen til det arbejde, der skulle udføres, men “nogle personer … har overvejet spørgsmålet … om afdelingen burde have sin egen hemmelige servicestyrke.” ”Det er en helt anden opfattelse,” snappede Tawney. Glover tilføjede hurtigt, at afdelingen havde afvist ideen som for dyr.5
Tawney klagede over, at lånet fra Secret Service gav “hvad Kongressen aldrig ville give tilladelse til … et hemmelig servicebureau i enhver afdeling” og derved skabte “et system af spionage i dette land, der er helt uforeneligt med teorien om vores regering.” Glover insisterede på, at afdelingen havde brug for detektiver for at undersøge “lovovertrædelser”, og Tawney vendte tilbage. Justitsministeriet, bedømte han, “burde være klædt med alt det maskineri, der var nødvendigt for at udføre retsforfølgelse,” og tilføjede, hvis andre afdelinger skulle “bruge hemmelige tjenestemænd, de skulle få autoritet fra Kongressen … tilrådelighed for at opretholde tjenesten i hele vores regering ville blive bestemt af Kongressen. ” Tawneys bekymring kunne ikke have været af presserende betydning. Han besøgte ikke spørgsmålet seriøst i to år, skønt han holdt øje med brugen af Secret Service-operatører i løbet af denne periode.
Charles Bonaparte, der blev udnævnt til advokat general i marts 1907, blev hurtigt overbevist om, at det var et problem at bruge efterretningstjenestens efterforskere. Hans manglende fuldstændige kontrol over efterforskerne betød senere, at han “ikke havde nogen direkte information om, hvad de gjorde, og … men en ufuldkommen kontrol med de udgifter, de måtte have. ” I sin årsberetning henledte Bonaparte Kongressens opmærksomhed “på den anomali, at Justitsministeriet ikke har nogen … permanent detektivstyrke under dets øjeblikkelige kontrol.” dets antal og dets organisationsform, der skal bestemmes af omfanget af de opgaver, som kongressen måtte finde passende til at betro det til. ” I januar 1908 fulgte han sin anmodning personligt op. Bonaparte mindede husudnævnelsesudvalget om sin tidligere anmodning og klagede over, at justitsministeriet måtte “stole på efterretningstjenesten i finansministeriet”, som netop var “gået op på os i pris.”
Formand Tawney stillede spørgsmålstegn ved Bonaparte om, hvordan disse efterforskere blev betalt.”Årsagen til, at jeg spurgte,” forelæsede han, “er, at der er en specifik bevilling til og … et forbehold om, at bevillingen ikke skal udvides til ingen anden tjeneste.” Direktøren, mente Tawney, burde ikke løst fortolke lovens strenghed. Roosevelts holdning, skønt den ikke blev anført under disse høringer, var, at det, der ikke var forbudt ved loven, var tilladt, og derfor havde han som præsident bredt skøn med at marskalere den udøvende magt. Tawney modsatte sig dette og søgte at opretholde kongres autoritet. Det var denne bekymring, der brændte hans vrede over Secret Service og Roosevelt.7 Det er ironisk, at Bonapartes anmodning genoptændte Tawneys bekymring; Bonaparte forsøgte tydeligvis at gøre som formanden havde bedt om, dvs. gå til Kongressen for autoritet til at oprette en detektivstyrke.
I løbet af februar og marts efter Bonapartes anden anmodning afholdt Tawneys udvalg en række høringer om hemmeligheden Service praksis. Det vigtigste vidnesbyrd kom den 24. marts 1908 fra William H. Moran, assisterende chef for efterretningstjenesten. Under afhøringer diskuterede Moran en kontroversiel undersøgelse foretaget af efterretningstjenestens efterforskere, der overvågede en flådeskibsmand, der var stukket af med en gift kvinde.8 Det vigtigste spørgsmål, der blev rejst i Morans vidnesbyrd, vedrørte dog legitimiteten af efterforskningslåneprogrammet, og Tawney fortsatte hans skarpe kritik af det.9 Oprørt over sagen Tawneys underudvalg udarbejdede et ændringsforslag for at dræbe lånet. Mod slutningen af april kom lovforslaget om offentlig civilbevilling for regnskabsåret 1909 for Parlamentet til debat, og blandt andet Tawneys ændring blev føjet til det. Oppositionen var sparsom.
Roosevelt kom nu ind i debatten. Af særlig interesse for ham var bestemmelser vedrørende Interstate Commerce Commission, en grænse for lønninger, der kunne betales i Panama, og afslutningen på Secret Service-lånepraksis. Hver af disse foranstaltninger ramte præsidentens ledelsesstil og forståelse af magtene i hans kontor. Hver forsøgte at begrænse Roosevelts evne til at handle uden kongresinput. De blev bredt hilst velkommen i huset, da det, selvom det var under kontrol af Roosevelts parti, skaffede sig over det tilsyneladende tab af magt til en populær og aggressiv præsident.
En lobbyvirksomhed mod regningen skrev Roosevelt til taler Joseph Cannon. og beder om, at de problematiske sektioner dræbes. Med hensyn til efterretningstjenestebestemmelsen argumenterede han for, at den “i væsentlig grad ville gribe ind i retsplejen og kun gavne en klasse mennesker – og det er den kriminelle klasse.” 10 I et håndskrevet efterskrift tilføjede han, “der er ingen mere tåbelig råb end dette mod “spioner”; kun kriminelle har brug for at frygte vores detektiver. “11
Hans lavmælt lobbyvirksomhed havde ringe effekt. Den 1. maj 1908 besluttede Parlamentet sig selv til et udvalg fra Hele at overveje ændringsforslag til lovforslaget. Debat om ændring af hemmelige tjenestegrænser omfattede flere spørgsmål, herunder: 1) ulovligheden i hemmelige tjenestes praksis; 2); bekymring over efterforskningsfunktioner i regeringen og 3) spørgsmålet om, hvorvidt kongresmedlemmer skulle blive undersøgt af den udøvende magt.12
Repræsentant Parsons (NY) spurgte formand Tawney, “Tror herren det ønskeligt at have en generel detektivtjeneste for regeringen.” “Nej, det gør jeg ikke,” svarede Tawney, og han ville heller ikke have, at hvert agentur skulle have sin egen detektivstyrke. Retfærdighed kunne få detektiver på samme måde, som det havde gjort inden dets afhængighed af Secret Service-personale, argumenterede han. “Der er intet i denne bestemmelse, der forhindrer ”justitsministeriet i” … blot at vælge en mand fra og ansætte ”ham efter behov til at efterforske forbrydelser.
Repræsentant JS Sherley (KY) påpegede, at hver gang Kongressen havde taget lovgivningsmæssig handling mod hemmelige tjeneste, var det at regere i dens magt. Repræsentant Bennet, den primære modstander af begrænsningen, udfordrede denne påstand, og han og Sherley kom ind i et argument om korrektheden i Navy Departments brug af efterforskere i tilfælde af utro midshipman. Debatten skiftede til, om kongresmedlemmer var passende mål for efterforskning foretaget af “hemmelige tjenestemænd.” Bennet undgik spørgsmålet ved at fremlægge en filosofisk diskrimination af Kongressens rolle i regeringen og behovet for kongresmedlemmer til politiet selv.
“Alt dette udvalg beder,” erklærede rep. Smith, “er, at det udtrykte og erklærede formål med Kongressen, der eksisterede i et kvart århundrede, skal overholdes. ” Smiths pointe tog meget bifald, hvilket antydede, at Parlamentet var på siden af at begrænse den udøvende magt. Repræsentant Fitzgerald udstationerede Smiths punkt og tilføjede: “Der har været en eller anden gang en indsats for at skabe et generelt politisystem under den føderale regering,” men det mislykkedes. Når en føderal advokat har brug for en efterforsker, foreslog Fitzgerald, at han kunne finde en lokalt. som enhver anden advokat ville gøre.Bennet udfordrede ham hurtigt og mindede Fitzgerald om, at de fleste advokater ville ansætte en privat detektiv til sådant arbejde, men loven forhindrede føderale agenturer i at gøre dette. Fitzgerald modsatte sig svagt, at føderale agenturer i stedet kunne ansætte efterforskere, der findes på efterretningstjenestens kvalificerede ansøgningsliste.
Da debatten begyndte at afslutte, foreslog repræsentant Driscoll, at der skulle være en hemmelig tjeneste i regeringen, der var placeret hvor der var mest behov for efterforskere og i stand til at låne detektiver til andre afdelinger efter behov. Tawney angreb hurtigt sit forslag og sagde, at dette var, hvad ændringen ville forhindre. Bennet udfordrede derefter Tawney over nytten af lånet, men han blev afbrudt af råb af “Stem!” Debatten blev afsluttet, og begrænsningen af hemmelige tjeneste blev hurtigt godkendt. Diverse lov om civilbevilling passerede Parlamentet kort tid efter.
Ikke overraskende var embedsmænd fra justitsministeriet dybt bekymrede over denne begivenhed. USAs advokat Henry Stimson skrev Bonaparte den 6. maj: ”Er der ingen måde, hvorpå lovforslaget kan stoppes i Senatet?” 13 Han vedlagde en redaktionel i New York Times. Times sprængte den “kombination af landhajer”, der havde svajet huset, hvilket fik repræsentanterne til “at blive tyvenes redskaber.” / p>
Måske fulgte senatet tidens kritik. Regningen, der blev vedtaget i senatet, havde ikke levering af hemmelige tjenester. Der blev indkaldt til et konferenceudvalg for at forene forskellen, og på husets insistering blev Secret Service-ændringen genføjet til den endelige foranstaltning.15 Konferencerapporten om lovforslaget blev overvældende overført med lille fanfare den 17. maj 1908. Præsidenten underskrev det hurtigt; hans klager var utilstrækkeligt stærke til at risikere betydelige bevillinger til nøgleprogrammer. Et veto ville sandsynligvis have været tilsidesat alligevel i betragtning af de margener, som foranstaltningen gik igennem.16 Kongressen udsatte sommeren. Bestemmelsen om brugen af efterretningstjenesteaktiviteter ville træde i kraft i starten af det nye regnskabsår, den 1. juli 1908.
Inden for få dage efter denne frist begyndte justitsadvokat Bonaparte en lille omorganisering af justitsministeriet til imødegå det forestående tab af adgang til Secret Service-operatørerne. Med lidt fanfare begyndte han at samle afdelingens forskellige efterforskere og ni hemmelige serviceagenter, der blev ansat permanent som justitsagenter. Den 26. juli 1908 beordrede Bonaparte DOJ-advokater at henvise de fleste efterforskningssager til den øverste eksaminator, Stanley W. Finch, der ville afgøre, om der var specialagenter under hans ledelse til rådighed for at undersøge sagen.17
Da Bonaparte annoncerede oprettelsen af en særlig agentstyrke til Kongressen, der falder i sin årsberetning, må han have betragtet handlingen som en fait accompli. Faktisk, hvis præsident Roosevelt ikke havde sat sig ind i sagen, ville det have fremkaldt lidt om nogen opposition. I stedet antændte den haltende ænder Roosevelt i sin årlige meddelelse til Kongressen i december 1908 en hård politisk kamp. Han erklærede: “Hovedargumentet for ændring var, at kongresmedlemmer ikke selv ville blive undersøgt.” Huset krævede straks, at Roosevelt fremlagde ethvert bevis, han havde til at bakke op om sin påstand. Der blev oprettet en særlig komité, der skulle overveje de beviser, som Roosevelt kunne levere. Fem dage senere vedtog senatet en lignende beslutning. Washington var i et oprør.
Den 4. januar 1909 gik han offentligt ind i Kongressens udfordring og trak sig i Kongressens øjne tilbage. Roosevelt argumenterede for, at huset må tage fejl. Han havde ikke anklaget Kongressen som helhed eller identificeret nogen specifikke medlemmer som motiveret af frygt i stedet fortsatte præsidenten hans kritik fra en analyse af argumenterne på husets gulv under debatten om lovforslaget. Hans påstande, svarede han, var specifikt trukket fra bemærkningerne fra Tawney, Sherley, Smith, Fitzgerald, og kanonen.
Huset blev ikke blid. En beslutning om at irettesætte præsidenten var. Debatten om det afspejlede det, der vedrørte begrænsningen af hemmelige tjenester. Repræsentanterne Fitzpatrick, Sherley og Tawney steg alle til d opsige præsidenten og benægte hans påstand om, at de havde modsat sig hemmeligholdelsestjenestens lånepraksis af frygt for at blive udspioneret. Rep. Bennet forsvarede Roosevelt og argumenterede for, at der var beviser for, at frygt for efterforskning havde været et motiv i Kongressens handling.
En vigtig stilhed løb igennem denne debat. Ingen kritiserede Bonapartes styrke af specialagenter. Faktisk var de bemærkninger, der blev fremsat, gunstige, og mange af disse kom fra tilhængerne af Secret Service-begrænsningen.Som svar på Bennets anklage om, at begrænsningen af efterretningstjenesten forhindrede opdagelsen og retsforfølgelsen af forbrydelser, svarede Fitzgerald, at den amerikanske advokat siden juli 1908 havde været i stand til at opfordre detektiver fra justitsministeriet. Han tilføjede med godkendelse, at denne styrke fungerede under den korrekte bevilling.18 Begrænsningen, konkluderede Fitzgerald, havde ikke forhindret justitsadvokaten i at erhverve den “særlige styrke, som han mente var at foretrække frem for brugen af hemmelige tjenestemænd i statskassen.”
Andre kritikere af præsidenten indtog lignende holdninger. Tawney bemærkede, at Kongressen ikke havde begrænset nogen afdelings evne “til at ansætte detektiver eller hemmelige tjenestemænd;” det forbød kun detaljer eller overførsler af efterforskere fra Secret Service-divisionen. Alle andre bevillinger til detektivtjenester blev efterladt uberørt. Faktisk, tilføjede Tawney, blev de alle øget inklusive det for Secret Service Division selv. Repræsentant Smith tilføjede, at der ikke var nogen grænse for hvilken som helst afdelings magt i udvælgelsen af dens mange specialagenter og inspektører. ” Kongressens handling var simpelthen at forhindre “det gamle system for modstrid med loven og unddragelse af loven”, konkluderede han.19
Huset vedtog sin irettesættelse af præsident Roosevelt med 212 år til 36 dage; fem medlemmer undlod at stemme, og 135 medlemmer stemte ikke. Dele af præsidentens meddelelse og svar, der blev anset for stødende, blev fremlagt, og Parlamentet vedtog straks en yderligere beslutning, der bemyndigede et ad hoc-udvalg med formand for repræsentant Olmstead til alle aspekter af den hemmelige tjeneste. Næsten øjeblikkeligt blev omfanget af denne undersøgelse drastisk indsnævret.
Senatet valgte selv at ignorere præsidentens tidligere svaghed. Roosevelt hævdede sejr. 20 Administrationen mente endda, at det sandsynligt var, at Bonapartes styrke ikke kun ville få en fast lovgivningsmæssig sanktion i regnskabsåret 1909, men at den kunne få beføjelse til at genskabe den gamle hemmelige tjenestelånspraksis under justitsministeriets kontrol.
På det tidspunkt var det kun få, der interesserede sig for at fortsætte den politiske kamp. Alligevel nægtede nogle af den gamle opposition fra Tawneys udvalg at dø, men kongressen bevægede sig i en anden retning. Den 3. marts foreslog et ad hoc-udvalg for den hemmelige tjeneste, at den regelmæssige godkendelse af begge agentstyrker skulle indgå i de regelmæssige bevillingsregninger for finansministeriet og retfærdighed. Roosevelt forlod kontoret næste dag, ligesom Charles Bonaparte gjorde. To dage senere udstedte den nye justitsadvokat, George Wickersham, en formel ordre om oprettelse af Bureau of Investigation. Inden for to år havde kongressen tredoblet størrelsen af denne styrke og udvidet dens efterforskningsmyndighed kraftigt.
Flere ting kommer tydeligt frem i denne historie. Den oprindelige begrænsning af hemmelige tjeneste blev stort set vedtaget på grund af indsatsen fra James Tawney og de andre medlemmer af hans underudvalg, Sherley, Smith og Fitzpatrick. Kongressen som helhed vedtog det som et middel til at begrænse Roosevelts udvidelse af den udøvende magt, selvom præsidentens parti kontrollerede begge huse. Debatterne næppe berørt efterretningsproblemer og dykkede ned i retshåndhævelsesmæssige for at illustrere bekymring over misbrug af “hemmelige tjenester”. Utilfredshed med, hvordan Roosevelt udøvede sine kontors beføjelser, og hvordan han behandlede Kongressen, understregede klart debatten. Citater som dem, der blev fremsat i starten af denne artikel, var retoriske slam i politisk kamp med Roosevelt. Den virkelige årsag til denne kamp var balancen mellem magt mellem den udøvende og lovgivende magt, ikke hyperbolsk frygt for en politistat. Kritikere har savnet dette centrale træk ved debatten og valgte i stedet for en sensationel fordømmelse af Bonapartes specialagentstyrke til at kritisere det modne Federal Bureau of Investigation.21
1 “Lån af detektiver,” Washington Evening Star, 4/21/1908; “Spionage eksisterer,” Washington Evening Star, 4/22/1908.
2Se Max Lowenthals bog med titlen The Federal Bureau of Investigation; Fred Cooks bog FBI Ingen ved; Vern Countrymans essay “The History of the FBI: Demokratiets udvikling af en hemmelig politistyrke, ”i efterforskning af FBI, red. af Pat Watters og Stephen Gillers ,; og Athan Theohariss “En kort historie om FBI og dens beføjelser” i Theoharis et al., FBI: En omfattende forskningsvejledning.
3 Denne påstand er baseret på en læsning af debatterne i Kongressen og bevillingsvidnesbyrd fra Secret Service og DOJ-personale. Særligt relevant var 42 CR s. 5557 og 5558.
4Hus. Høringer for Underudvalget for Husudvalget om Bevillinger til Mangelbevillinger for 1906 og tidligere år om presserende mangel Bill, 1/13/1906, s. 185-186. Alle citater fra disse høringer i de følgende afsnit kommer fra denne kilde.
5Ibid.
6 Årlig rapport fra advokaten Generelt for regnskabsåret 1907, s. 9-10.
7House.Høringer for Underudvalget for Husudvalget om Bevillinger bestående af hr. Tawney, Vreeland, Keifer, Brundige, Jr. og Livingston for mangelfunktioner for 1908 og tidligere år om lov om uopsættelig mangel, fredag den 1/17/1908, s. 202-203.
8Williams, “Uden forståelse”, s.33.
9 Min læsning af loven antyder, at hemmeligholdelsens praksis ikke var en så klar overtrædelse, som Tawney hævdede. Praksis synes at have været ekstra lovlig snarere end ulovlig. En prima facie-sag kan fremsættes til støtte for administrationens påstand om, at det var en acceptabel anvendelse af bevillinger, der blev tildelt den, selvom denne praksis ikke var officielt sanktioneret af loven. en liste over tidligere ansøgere i forventning om fremtidig ansættelse var legitim. Desuden havde denne procedure været i praksis under både demokratiske og republikanske administrationer siden 1880erne og var ikke blevet afhørt før 1906, så vidt det kan fastslås.
11Morrison, vol. 5, brev, 4706 til Joseph Gurney Cannon, 4/30/1908.
12Alle diskussioner og citater fra denne debat kan findes i 42 CR s. 5555-5561, medmindre andet er angivet.
13 Letter, USA Henry Stimson til AG Bonaparte, 6. maj 1908, DOJ filer 44-3-11-sub 3, (2/24/06 til 25-06-08).
14Undateret redaktionelt , New York Times, DOJ arkiver 44-3-11-sub 3, (2/24/06 til 25-06-08).
15 Konferenceudvalget bestod af William B. Allison, Eugene Hale, og Henry M. Teller fra senatet og James A. Tawney, JJ Fitzgerald og Cong. Smith fra huset.
16Gatewood, Theodore Roosevelt and the Art of Controversy, s.251.
17 FBI har traditionelt accepteret 26/7/1908 som fødselsdato. Det vides ikke, hvorfor Præsidiet tog denne dato, skønt tildelingen af alle afdelingsundersøgelser til specialagentstyrken er god grund til at betegne den dag som den officielle. Appelhistorien, citeret ovenfor, nævner den ikke, skønt senere FBI-kronologier som “En fordøjet historie fra FBI” gør. To efterforskningssager blev ikke tildelt Bonapartes nye specialagentstyrke: 1) visse banksager, der blev håndteret af en speciel gruppe af eksaminatorer; og 2) naturalisering betyder noget.
18Ibid., s.652.
19Ibid., s. 674, 675.
20 Gatewood, s. 275-276.
21 Undtagelsen er David J. Williams, “Uden forståelse: FBI og politisk overvågning, 1908-1941,”. Hans redegørelse undgår mange faldgruber ved selektivt at læse disse debatter, som polemikerne er faldet i.