John F. Fox, Jr., historien du FBI
Juillet 2003
Tout dépend du «cabinet noir» de Washington », lit-on dans le Washington Evening Star. Des audiences du Congrès étaient alors en cours sur la pratique par laquelle les services secrets américains prêtaient des enquêteurs à dautres agences fédérales, principalement À la suite de ces auditions, le représentant Walter Smith (R-IA) a déclaré que « rien nest plus opposé à notre race que la croyance quun système général despionnage est mené par le gouvernement général », et le représentant John Fitzgerald (D-NY) a mis en garde contre les dangers dune police secrète fédérale1. À la suite de ces auditions, le Congrès a interdit aux services secrets de prêter des enquêteurs à dautres départements. Ayant perdu laccès à ces enquêteurs, le procureur général Bonaparte a créé une petite force de détectives pour le ministère de la Justice (DOJ); cétait le prédécesseur du Federal Bureau of Investigation. Parce que le Congrès avait condamné les «services secrets», les «cabinets noirs», les espions et les détectives à cette époque, de nombreux détracteurs du Bureau ont accusé le FBI davoir été créé en opposition à la volonté du Congrès et quil était donc né illégalement.2 Ce nétait pas le cas.
Avant 1908, le ministère de la Justice navait aucune force organisée denquêteurs pour recueillir des preuves. Il sest appuyé sur des détectives embauchés par les services secrets et, pendant un certain temps, des détectives privés. Sous le président Theodore Roosevelt, cela a commencé à changer. L’application vigoureuse des anciennes lois et l’augmentation de nouvelles lois survenues sous son administration ont commencé à nuire à la capacité du ministère de la Justice de détecter les délits. En 1906, 60 agents des services secrets étaient nécessaires; lannée suivante, 65. Ces enquêteurs provenaient dune force de réserve denviron 20 que les services secrets gardaient pour aider dautres départements ainsi quune liste tenue par le chef John Wilkie de quelque 300 autres enquêteurs qui avaient postulé pour des postes dans les services secrets, étaient déjà approuvé par le Département du Trésor, mais pour qui aucun poste nétait disponible.3
Ce système avait fonctionné pendant de nombreuses années, mais en 1906, le Congrès a commencé à le remettre en question. En janvier, le président du Comité des crédits, James Tawney (R-MN), a demandé au procureur général adjoint Glover où le ministère de la Justice avait ses «services secrets», cest-à-dire des détectives. «Généralement du département du Trésor», a répondu Glover4. le Ministère ne sest-il pas appuyé sur ses propres enquêteurs? Glover a répondu, il ny avait pas assez au Département pour le travail à faire, mais « certaines personnes … ont examiné la question … de savoir si le Département devrait avoir sa propre force de services secrets. » « Cest une proposition complètement différente, » claqua Tawney. Glover a rapidement ajouté que le Département avait rejeté lidée comme étant trop coûteuse.5
Tawney se plaignait que le programme de prêt des services secrets donnait «ce que le Congrès nautoriserait jamais… un bureau des services secrets dans chaque département», créant ainsi « un système despionnage dans ce pays qui est totalement incompatible avec la théorie de notre gouvernement. » Glover a insisté sur le fait que le Département avait besoin de détectives pour enquêter sur les « violations de la loi » et Tawney a fait marche arrière. Le Département de la Justice, a-t-il déclaré, « devrait être doté de tous les mécanismes nécessaires pour mener des poursuites », ajoutant, si dautres départements ont besoin » hommes des services secrets, ils devraient obtenir l’autorité du Congrès… l’opportunité de maintenir le service dans tout notre gouvernement serait déterminée par le Congrès. Linquiétude de Tawney naurait pas pu être dune importance urgente. Il na pas revu sérieusement la question pendant deux ans, bien quil ait gardé un œil sur lutilisation des agents des services secrets pendant cette période.
Charles Bonaparte, qui a été nommé avocat général en mars 1907, est rapidement devenu convaincu que la pratique consistant à utiliser les enquêteurs des services secrets était un problème. Son manque de contrôle total sur les enquêteurs, a-t-il soutenu plus tard, signifiait quil «navait aucune information directe sur ce quils faisaient, et… mais une maîtrise imparfaite des dépenses qu’ils pourraient engager. » Dans son rapport annuel, Bonaparte a attiré l’attention du Congrès sur «l’anomalie selon laquelle le ministère de la Justice n’a pas de… police permanente de détective sous son contrôle immédiat» 6. Il a demandé que «des dispositions soient prises pour une force de ce caractère; son nombre et la forme de son organisation seront déterminés par létendue des tâches que le Congrès jugera bon de lui confier. En janvier 1908, il donna suite à sa demande en personne. Bonaparte a rappelé au sous-comité des crédits de la Chambre sa demande antérieure et sest plaint que le ministère de la Justice devait « sappuyer sur les services secrets du département du Trésor », qui venaient de « monter sur nous en prix ».
Président Tawney a interrogé Bonaparte sur la manière dont ces enquêteurs étaient payés.«La raison pour laquelle jai demandé», a-t-il dit, «est quil y a une affectation spécifique pour et… une condition selon laquelle laffectation ne doit être étendue à aucun autre service.» Lexécutif, pensa Tawney, ne devrait pas interpréter vaguement les restrictions de la loi. La position de Roosevelt, bien qu’elle n’ait pas été déclarée lors de ces auditions, était que ce qui n’était pas interdit par la loi était autorisé, d’où, en tant que président, il disposait d’un large pouvoir discrétionnaire pour rassembler le pouvoir exécutif. Tawney s’est opposé à cela et a cherché à maintenir l’autorité du Congrès. C’est cette inquiétude qui a alimenté sa colère contre les services secrets et Roosevelt.7 Il est ironique que la demande de Bonaparte ait ravivé l’inquiétude de Tawney; Bonaparte essayait clairement de faire ce que le président avait demandé, cest-à-dire daller au Congrès pour obtenir lautorisation de créer une force de détective.
En février et mars, suite à la deuxième demande de Bonaparte, le comité de Tawney a tenu une série dauditions sur le secret. Pratique de service. Le témoignage le plus significatif est venu le 24 mars 1908 de William H. Moran, chef adjoint des services secrets. En cours dinterrogatoire, Moran a discuté dune enquête controversée menée par des enquêteurs des services secrets qui ont interrogé un aspirant de marine qui sétait enfui avec une femme mariée.8 La question la plus importante soulevée dans le témoignage de Moran concernait la légitimité du programme de prêt des enquêteurs et Tawney a continué sa critique acerbe à son égard.9 En colère à propos de cette question, le Sous-comité de Tawney rédigea un amendement pour mettre fin à la pratique des prêts. Vers la fin du mois d’avril, le projet de loi de crédits civils divers pour l’année fiscale 1909 a été soumis à la Chambre pour débat et l’amendement de Tawney, entre autres, y a été ajouté. Lopposition était clairsemée.
Roosevelt est maintenant entré dans le débat. Il était particulièrement préoccupé par les dispositions concernant la Commission du commerce interétatique, une limite sur les salaires pouvant être payés au Panama et la fin de la pratique des prêts des services secrets. Chacune de ces mesures a frappé le style de gestion présidentielle et la compréhension des pouvoirs de son bureau. Chacun a cherché à limiter la capacité de Roosevelt à agir sans contribution du Congrès. Ils ont été largement bien accueillis à la Chambre car elle, bien que sous le contrôle du parti de Roosevelt, se vexait de sa perte apparente de pouvoir au profit dun président populaire et agressif.
Faisant du lobbying contre le projet de loi, Roosevelt a écrit au président Joseph Cannon , demandant que les sections problématiques soient tuées. En ce qui concerne la disposition relative aux services secrets, il a fait valoir que cela « interférerait matériellement avec ladministration de la justice et ne profiterait quà une seule catégorie de personnes – et cest la classe criminelle. » 10 Dans un post-script manuscrit, il a ajouté, « il ny a pas un tollé plus insensé que celui-ci contre les «espions»; seuls les criminels ont besoin de craindre nos détectives. »11
Son lobbying discret eut peu deffet. Le 1er mai 1908, la Chambre se transforma en un comité du Tout le monde doit examiner des amendements au projet de loi. Le débat sur lamendement de limitation des services secrets a porté sur plusieurs questions, notamment: 1) lillégalité de la pratique des services secrets; 2); les préoccupations concernant les fonctions denquête au sein du gouvernement; et 3) la question de savoir si les membres du Congrès devraient faire lobjet dune enquête de la part de lexécutif.12
Le représentant Parsons (NY) a demandé au président Tawney: « Le monsieur pense-t-il souhaitable davoir un service de détective général pour le gouvernement? » « Non, je ne le fais pas, » répondit Tawney, et il ne voulait pas non plus que chaque agence ait sa propre force de détective. La justice pouvait obtenir des détectives de la même manière quelle lavait fait avant de compter sur le personnel des services secrets, a-t-il soutenu. rien dans cette disposition nempêche «le ministère de la Justice de»… simplement sélectionner un homme parmi lui et lemployer »au besoin pour enquêter sur les crimes.
Le représentant JS Sherley (KY) a souligné que chaque fois que le Congrès avait pris action législative contre les services secrets, il devait régner en son pouvoir. Le représentant Bennet, le principal opposant à la limitation, a contesté cette affirmation et lui et Sherley se sont disputés sur lopportunité du recours par le Département de la marine à des enquêteurs dans le cas du aspirant adultère. Le débat sest déplacé sur la question de savoir si les membres du Congrès étaient des cibles appropriées pour une enquête par des «hommes des services secrets». Bennet a évité la question en fournissant un exposé philosophique sur le rôle du Congrès dans le gouvernement et la nécessité pour les membres du Congrès de se contrôler eux-mêmes.
«Tout ce que ce comité demande», a proclamé le représentant Smith, «cest que le le but exprimé et déclaré du Congrès existant depuis un quart de siècle doit être respecté. Le point de Smith a suscité de nombreux applaudissements, suggérant que la Chambre était du côté de restreindre l’exécutif. Le représentant Fitzgerald a appuyé le point de vue de Smith, ajoutant: « Il y a eu un effort une ou deux fois pour créer un système de police général sous le gouvernement fédéral, » mais cela a échoué. Lorsquun procureur fédéral a besoin dun enquêteur, a suggéré Fitzgerald, il pourrait en trouver un localement. comme nimporte quel autre avocat ferait.Bennet la rapidement défié, rappelant à Fitzgerald que la plupart des avocats embaucheraient un détective privé pour un tel travail, mais la loi interdisait aux agences fédérales de le faire. Fitzgerald rétorqua faiblement que les agences fédérales pourraient employer à la place des enquêteurs figurant sur la liste des candidats éligibles des services secrets.
Alors que le débat commençait à sachever, le représentant Driscoll a suggéré quil devrait y avoir un service secret au sein du gouvernement, situé là où il y avait le plus grand besoin denquêteurs et capables de prêter des détectives à dautres départements au besoin. Tawney a rapidement attaqué sa suggestion, déclarant que cétait ce que lamendement voulait empêcher. Bennet a alors contesté Tawney sur lutilité de la pratique de prêt, mais il a été interrompu par des cris de « Vote! » Le débat a pris fin et la limitation des services secrets a été rapidement approuvée. Le projet de loi sur les crédits civils divers a été adopté peu de temps après.
Il nest pas surprenant que les fonctionnaires du ministère de la Justice aient été profondément préoccupés par la tournure des événements. Henry Stimson a écrit à Bonaparte le 6 mai: « Ny a-t-il aucun moyen darrêter le projet de loi au Sénat? » 13 Il a joint un éditorial du New York Times. Le Times a fustigé la «combinaison de« requins de terre »» qui avait influencé la Chambre, faisant des représentants «des outils de voleurs» .14 Bonaparte a rapidement transmis lessentiel de la lettre et de la coupure au sénateur Allison de la commission des crédits du Sénat.
Le Sénat a peut-être tenu compte des critiques du Time. Le projet de loi tel quadopté au Sénat ne contenait pas la disposition relative aux services secrets. Un comité de conférence a été convoqué pour concilier la différence et, sur linsistance de la Chambre, lamendement des services secrets a été de nouveau ajouté à la mesure finale.15 Le rapport de la conférence sur le projet de loi a été adopté à une écrasante majorité sans grande fanfare le 17 mai 1908. Le président rapidement signé; ses plaintes nétaient pas suffisamment fortes pour risquer des crédits importants pour des programmes clés. Un veto aurait probablement été annulé de toute façon étant donné les marges de vote de la mesure16. Le Congrès a ajourné pour lété. La disposition concernant lutilisation dagents des services secrets prendrait effet au début du nouvel exercice, le 1er juillet 1908.
Quelques jours après cette date limite, le procureur général Bonaparte entreprit une petite réorganisation du ministère de la Justice pour remédier à la perte imminente daccès aux agents des services secrets. Avec peu de fanfare, il a commencé à regrouper les divers enquêteurs du département et neuf agents des services secrets embauchés en permanence comme agents spéciaux de la justice. Le 26 juillet 1908, Bonaparte ordonna aux avocats du DOJ de renvoyer la plupart des questions denquête à lexaminateur en chef, Stanley W. Finch, qui déterminerait sil y avait des agents spéciaux sous sa direction disponibles pour enquêter sur laffaire.17
Lorsque Bonaparte a annoncé la création dune force dagents spéciaux au Congrès qui tombent dans son rapport annuel, il a dû considérer laction comme un fait accompli. En fait, si le président Roosevelt ne sétait pas inséré dans la question, cela naurait suscité que peu ou pas dopposition. Au lieu de cela, dans son message annuel de décembre 1908 au Congrès, le canard boiteux Roosevelt a déclenché une bataille politique féroce. Il a déclaré: « Le principal argument en faveur de lamendement était que les membres du Congrès eux-mêmes ne souhaitaient pas faire lobjet dune enquête. » La Chambre a immédiatement exigé que Roosevelt présente toutes les preuves dont il disposait pour étayer sa réclamation. Un comité spécial a été créé pour examiner les preuves que Roosevelt pourrait fournir. Cinq jours plus tard, le Sénat a adopté une résolution similaire. Washington était en émoi.
Le 4 janvier 1909, il a publiquement relevé le défi du Congrès et, aux yeux du Congrès, sest retiré. Roosevelt a soutenu que la Chambre devait se tromper. Il navait pas accusé le Congrès dans son ensemble, ni identifié aucun membre spécifique comme motivé par la peur Au lieu de cela, a poursuivi le président, ses critiques découlaient dune analyse des arguments à la Chambre lors du débat sur le projet de loi. Ses affirmations, a-t-il répondu, étaient tirées spécifiquement des remarques de Tawney, Sherley, Smith, Fitzgerald, et Cannon.
La Chambre na pas été apaisée. Une résolution pour réprimander le président a été. Le débat à ce sujet reflétait celui concernant la limitation des services secrets. Les représentants Fitzpatrick, Sherley et Tawney se sont tous levés pour dénoncer le président et nier son affirmation selon laquelle ils sétaient opposés à la pratique de prêt des services secrets par crainte dêtre espionnés. Le représentant Bennet a défendu Roosevelt, arguant quil y avait des preuves que la peur de lenquête avait été un motif dans laction du Congrès.
Un silence important a traversé ce débat. Personne na critiqué la force dagents spéciaux de Bonaparte. En fait, les commentaires formulés étaient favorables et beaucoup dentre eux provenaient des partisans de la limitation des services secrets.Répondant à laccusation de Bennet selon laquelle la limitation des services secrets empêchait la découverte et la poursuite des crimes, Fitzgerald répondit que depuis juillet 1908, le procureur américain avait pu faire appel à des détectives du ministère de la Justice. Il a ajouté avec approbation que cette force fonctionnait avec les crédits appropriés.18 La limitation, a conclu Fitzgerald, navait pas empêché le procureur général dacquérir la «force spéciale, quil croyait préférable à lutilisation des hommes des services secrets du Trésor».
Dautres critiques du président ont adopté des positions similaires. Tawney a noté que le Congrès navait restreint la capacité daucun département «demployer des détectives ou des hommes des services secrets»; il ninterdisait que les détails ou les transferts denquêteurs de la division des services secrets. Tous les autres crédits destinés aux services de détective nont pas été modifiés. En fait, a ajouté Tawney, ils ont tous été augmentés, y compris celui de la Division des services secrets elle-même. Le représentant Smith a ajouté quil ny avait « aucune limite au pouvoir dun ministère dans la sélection de ses nombreux agents spéciaux et inspecteurs. » L’action du Congrès consistait simplement à empêcher «l’ancien système de non-respect et d’évasion de la loi», at-il conclu19. cinq membres se sont abstenus de voter et 135 membres nont pas voté. Les parties du message et de la réponse du président jugées offensantes ont été déposées et la Chambre a immédiatement adopté une résolution supplémentaire autorisant un comité ad hoc présidé par le représentant Olmstead à tous les aspects des services secrets. Presque aussitôt, la portée de cette enquête a été considérablement réduite.
Le Sénat lui-même a choisi d’ignorer les propos antérieurs du président. Roosevelt a revendiqué la victoire.20 Ladministration a même pensé quil était probable que la force de Bonaparte obtiendrait non seulement une sanction législative ferme au cours de lexercice budgétaire 1909, mais quelle pourrait être autorisée à recréer lancienne pratique de prêt des services secrets sous le contrôle du ministère de la Justice.
À ce moment-là, peu de gens se souciaient de continuer la bataille politique. Malgré cela, une partie de la vieille opposition du comité de Tawney a refusé de mourir, mais le Congrès allait dans une direction différente. Le 3 mars, un comité ad hoc sur les services secrets a suggéré que lautorisation régulière des deux forces dagents soit intégrée aux bons de crédits ordinaires du Trésor et de la Justice. Roosevelt quitta ses fonctions le lendemain, tout comme Charles Bonaparte. Deux jours plus tard, le nouveau procureur général, George Wickersham, a publié une ordonnance officielle créant le Bureau of Investigation. En lespace de deux ans, le Congrès avait triplé la taille de cette force et considérablement élargi son autorité denquête.
Plusieurs choses ressortent clairement de cette histoire. La limitation initiale des services secrets a été adoptée en grande partie grâce aux efforts de James Tawney et des autres membres de son sous-comité, Sherley, Smith et Fitzpatrick. Le Congrès dans son ensemble la adopté comme un moyen de restreindre lexpansion du pouvoir exécutif de Roosevelt même si le parti du président contrôlait les deux chambres. Les débats ont à peine abordé les questions de renseignement et se sont penchés sur les questions d’application de la loi pour illustrer les préoccupations concernant les abus des «services secrets». Le mécontentement quant à la manière dont Roosevelt a exercé les pouvoirs de sa fonction et à la manière dont il traitait le Congrès a clairement souligné le débat. Des citations comme celles faites au début de cet article étaient des matraques rhétoriques utilisées dans la bataille politique avec Roosevelt. La vraie raison de cette bataille était léquilibre entre pouvoir entre lexécutif et le législatif, et non les craintes hyperboliques dun État policier. Les critiques ont raté cette caractéristique clé du débat, optant à la place pour une dénonciation sensationnaliste de la force dagent spécial infantile de Bonaparte pour critiquer le Bureau fédéral denquête mature.21
1 « Prêt de détectives », Washington Evening Star, 21/04/1908; « Espionage Exists », Washington Evening Star, 22/04/1908.
2Voir le livre de Max Lowenthal intitulé The Federal Bureau of Investigation,; le livre de Fred Cook The FBI Nobody Knows; lessai de Vern Countryman « The History of the FBI: Democracys Development of a Secret Police Force », dans Investigating the FBI, éd. par Pat Watters et Stephen Gillers,; et « A Brief History of the FBI and its Powers » dAthan Theoharis, dans Theoharis et al., The FBI: A Comprehensive Research Guide.
3Cette affirmation est basée sur une lecture des débats au Congrès et Témoignages de crédits du personnel des services secrets et du MJ. Le 42 CR p. 5557 et 5558 était particulièrement pertinent.
4House. Auditions devant le sous-comité du comité de la Chambre sur les crédits pour insuffisance Crédits pour 1906 et les années précédentes sur linsuffisance urgente Bill, 1/13/1906, pp. 185-186. Toutes les citations de ces audiences dans les paragraphes qui suivent proviennent de cette source.
5Ibid.
6Rapport annuel de lavocat Général pour lexercice 1907, pp. 9-10.
7Maison.Auditions devant le sous-comité du comité de la Chambre sur les crédits composé de MM. Tawney, Vreeland, Keifer, Brundige, Jr. et Livingston pour les crédits de déficit pour 1908 et les années précédentes sur le projet de loi sur linsuffisance urgente, vendredi 17/01/1908, p. 202-203.
8Williams, «Sans compréhension», p.33.
9 Ma lecture de la loi suggère que la pratique des services secrets nétait pas une violation aussi claire que Tawney le prétendait. La pratique semble avoir été extra-légale plutôt quillégale. Une preuve prima facie peut être avancée à lappui de laffirmation de ladministration selon laquelle il sagissait dune utilisation acceptable des crédits qui lui avaient été accordés même si la pratique nétait pas officiellement sanctionnée par la loi. une liste danciens candidats en prévision dune embauche future était légitime. De plus, cette procédure était en pratique sous les administrations démocrate et républicaine depuis les années 1880 et navait pas été interrogée avant 1906 pour autant que lon puisse en juger.
11 Morrison, vol. 5, Lettre, 4706 à Joseph Gurney Cannon, 30/04/1908.
12 Toutes les discussions et citations de ce débat se trouvent dans le 42 CR p. 5555-5561, sauf indication contraire.
13 Lettre, USA Henry Stimson à AG Bonaparte, 6 mai 1908, DOJ files 44-3-11-sub 3, (2/24/06 au 6/25/08).
14 , New York Times, DOJ, fichiers 44-3-11-sub 3, (du 24/02/06 au 25/06/08).
15Le Comité de la Conférence était composé de William B. Allison, Eugene Hale, et Henry M. Teller du Sénat et James A. Tawney, JJ Fitzgerald et Cong. Smith de la Maison.
16Gatewood, Theodore Roosevelt et lart de la controverse, p.251.
17Le FBI a traditionnellement accepté le 26/07/1908 comme date de naissance. On ne sait pas pourquoi le Bureau a pris cette date, bien que l’affectation de toutes les enquêtes du Département à la force des agents spéciaux soit une bonne raison pour désigner cette date comme étant la date officielle. Lhistoire dAppel, citée ci-dessus, ne le mentionne pas, bien que les chronologies ultérieures du FBI comme «Une histoire digérée du FBI», le font. Deux questions denquête nont pas été confiées à la nouvelle force dagent spécial de Bonaparte: 1) certaines questions bancaires traitées par un groupe spécial dexaminateurs; et 2) la naturalisation est importante.
18Ibid., p.652.
19Ibid., pp. 674, 675.
20Gatewood, 275-276.
21Lexception est David J. Williams, « Sans compréhension: le FBI et la surveillance politique, 1908-1941, ». Son exposition évite de nombreux écueils liés à la lecture sélective de ces débats dans lesquels les polémistes sont tombés.