John F. Fox, Jr., historiador del FBI
Julio de 2003
Todo depende del «gabinete negro» de Washington «, decía el Washington Evening Star. Las audiencias del Congreso estaban en marcha sobre la práctica mediante la cual el Servicio Secreto de los Estados Unidos prestaba investigadores a otras agencias federales, principalmente El Departamento de Justicia. Como resultado de estas audiencias, el representante Walter Smith (R-IA) declaró que «nada se opone más a nuestra raza que la creencia de que el gobierno general está llevando a cabo un sistema general de espionaje», y el representante John Fitzgerald (D-NY) advirtió contra los peligros de una policía secreta federal.1 Como resultado de estas audiencias, el Congreso prohibió al Servicio Secreto prestar investigadores a otros departamentos. Habiendo perdido el acceso a esos investigadores, el Procurador General Bonaparte creó una pequeña fuerza de detectives para el Departamento de Justicia (DOJ); este fue el predecesor de la Oficina Federal de Investigaciones. Debido a que el Congreso había condenado a los «servicios secretos», los «gabinetes negros», los espías y los detectives en este momento, muchos críticos de la Oficina han acusado que el FBI se creó en oposición a la voluntad del Congreso y, por lo tanto, nació ilegítimamente.2 Esto no fue así.
Antes de 1908, el Departamento de Justicia no tenía una fuerza organizada de investigadores para reunir pruebas. Se basó en detectives contratados por el Servicio Secreto y, durante un tiempo, detectives privados. Con el presidente Theodore Roosevelt, esto comenzó a cambiar. La vigorosa aplicación de leyes más antiguas y el aumento de nuevas que se produjeron durante su administración comenzaron a poner a prueba la capacidad del Departamento de Justicia para detectar delitos. En 1906, se necesitaban 60 agentes del Servicio Secreto; al año siguiente, 65. Estos investigadores provenían de una fuerza de reserva de aproximadamente 20 que el Servicio Secreto mantenía para ayudar a otros departamentos, así como una lista mantenida por el Jefe John Wilkie de unos 300 investigadores que habían solicitado puestos en el Servicio Secreto, ya estaban examinado por el Departamento del Tesoro, pero para quien no había ningún puesto disponible.3
Este sistema había funcionado durante muchos años, pero en 1906, el Congreso comenzó a cuestionarlo. Ese enero, el presidente del Comité de Asignaciones, James Tawney (R-MN), preguntó al Secretario de Justicia Auxiliar Glover de dónde obtenía el Departamento de Justicia su «servicio secreto», es decir, detectives «. Generalmente del Departamento del Tesoro», respondió Glover.4 ¿Por qué ?, insistió Tawney, ¿No confiaba el Departamento en sus propios investigadores? Glover respondió que no había suficiente en el Departamento para el trabajo que se necesitaba hacer, pero «algunas personas … han considerado la cuestión … de si el Departamento debería tener su propia fuerza de servicio secreto». «Esa es una propuesta completamente diferente», espetó Tawney. Glover agregó rápidamente que el Departamento había rechazado la idea por considerarla demasiado costosa.5
Tawney se quejó de que el programa de préstamos del Servicio Secreto otorgaba «lo que el Congreso nunca autorizaría … una oficina del servicio secreto en cada Departamento», creando así «un sistema de espionaje en este país que es totalmente incompatible con la teoría de nuestro gobierno». Glover insistió en que el Departamento necesitaba detectives para investigar «violaciones de la ley» y Tawney dio marcha atrás. El Departamento de Justicia, afirmó, «debería estar equipado con toda la maquinaria necesaria para llevar a cabo los enjuiciamientos», y agregó, si otros Departamentos necesitan «utilizar hombres del servicio secreto deberían obtener la autoridad del Congreso … la conveniencia de mantener el servicio en todo nuestro Gobierno sería determinada por el Congreso «. La preocupación de Tawney no podría haber tenido una importancia apremiante. No volvió a examinar seriamente el tema durante dos años, aunque estuvo al tanto del uso de los agentes del Servicio Secreto durante este tiempo.
Charles Bonaparte, quien fue nombrado abogado general en marzo de 1907, rápidamente se convenció de que la práctica de utilizar a los investigadores del Servicio Secreto era un problema. Su falta de control total sobre los investigadores, argumentó más tarde, significaba que «no tenía información directa sobre lo que hacían, y … pero un control imperfecto sobre los gastos en los que podrían incurrir «. En su Informe Anual, Bonaparte llamó la atención del Congreso «sobre la anomalía de que el Departamento de Justicia no tiene … una fuerza detective permanente bajo su control inmediato» .6 Pidió que «se prevea una fuerza de este carácter; su número y la forma de su organización serán determinados por el alcance de las funciones que el Congreso considere oportuno encomendarle ”. En enero de 1908 dio seguimiento a su solicitud en persona. Bonaparte recordó al subcomité de Asignaciones de la Cámara de Representantes su solicitud anterior y se quejó de que el Departamento de Justicia tenía que «depender del servicio secreto del Departamento del Tesoro», que acababa de «subirnos de precio».
Presidente Tawney preguntó a Bonaparte cómo se les pagaba a estos investigadores.»La razón por la que pregunté», dijo, «es que hay una asignación específica y … una condición de que la asignación no debe extenderse para ningún otro servicio». El Ejecutivo, pensó Tawney, no debería interpretar libremente las restricciones de la ley. La posición de Roosevelt, aunque no se expresó en estas audiencias, era que lo que no estaba prohibido por la ley estaba permitido, por lo tanto, como presidente, tenía amplia discreción para organizar el poder ejecutivo. Tawney se opuso a esto y trató de defender la autoridad del Congreso. Fue esta preocupación la que alimentó su enfado contra el Servicio Secreto y Roosevelt.7 Es irónico que la solicitud de Bonaparte reavivó la preocupación de Tawney; Bonaparte estaba claramente tratando de hacer lo que le había pedido el presidente, es decir, ir al Congreso en busca de autoridad para crear una fuerza de detectives.
Durante febrero y marzo, tras la segunda solicitud de Bonaparte, el comité de Tawney celebró una serie de audiencias sobre el secreto Práctica de servicio. El testimonio más significativo vino el 24 de marzo de 1908 de William H. Moran, subjefe del Servicio Secreto. Al ser interrogado, Moran discutió una controvertida investigación realizada por investigadores del Servicio Secreto que vigilaron a un guardiamarina de la Armada que se había escapado con una mujer casada.8 Sin embargo, la cuestión más importante planteada en el testimonio de Moran se refería a la legitimidad del programa de préstamos para investigadores y Tawney continuó su aguda crítica al mismo.9 Indignado por el asunto, el Subcomité de Tawney redactó una enmienda para acabar con la práctica de préstamos. Hacia fines de abril, el proyecto de ley de asignaciones civiles diversas del año fiscal 1909 se presentó ante la Cámara para su debate y se le agregó la enmienda de Tawney, entre otras. La oposición fue escasa.
Roosevelt ahora entró en el debate. Le preocupaban especialmente las disposiciones relativas a la Comisión de Comercio Interestatal, un límite a los salarios que podían pagarse en Panamá y el fin de la práctica de préstamos del Servicio Secreto. Cada una de estas medidas golpeó el estilo de gestión presidencial y la comprensión de los poderes de su cargo. Cada uno buscaba limitar la capacidad de Roosevelt para actuar sin la participación del Congreso. Fueron muy bien recibidos en la Cámara, ya que, aunque estaba bajo el control del partido de Roosevelt, se burló de su aparente pérdida de poder ante un presidente popular y agresivo.
Presionando contra el proyecto de ley, Roosevelt le escribió al presidente Joseph Cannon , pidiendo que se eliminen las secciones problemáticas. Con respecto a la disposición del Servicio Secreto, argumentó que «interferiría materialmente con la administración de justicia y beneficiaría solo a una clase de personas, y esa es la clase criminal» .10 En un post-guión escrito a mano, agregó, «no hay un clamor más tonto que este contra los «espías»; sólo los delincuentes deben temer a nuestros detectives «. 11
Su discreto cabildeo tuvo poco efecto. El 1 de mayo de 1908, la Cámara se convirtió en un Comité de Plenario para considerar enmiendas al proyecto de ley. El debate sobre la enmienda de limitación del Servicio Secreto cubrió varios temas, entre ellos: 1) la ilegalidad de la práctica del Servicio Secreto; 2); preocupación por las funciones de investigación en el gobierno; y 3) la cuestión de si los congresistas deberían ser investigado por el poder ejecutivo.12
El representante Parsons (NY) preguntó al presidente Tawney: «¿El caballero cree que es deseable tener un servicio de detective general para el gobierno?» «No, no lo tengo», respondió Tawney, y tampoco quería que cada agencia tuviera su propia fuerza de detectives. La justicia podría conseguir detectives de la misma manera que lo había hecho antes de depender del personal del Servicio Secreto, argumentó. No hay nada en esta disposición que evite que «el Departamento de Justicia» … simplemente seleccione a un hombre y lo emplee «según sea necesario para investigar delitos.
El representante JS Sherley (KY) señaló que cada vez que el Congreso había tomado acción legislativa contra el Servicio Secreto iba a reinar en su poder. El representante Bennet, el principal oponente de la limitación, desafió esta afirmación y él y Sherley discutieron sobre la conveniencia del uso de investigadores por parte del Departamento de Marina en el caso de guardiamarina adúltero. El debate se centró en si los congresistas eran objetivos adecuados para la investigación por parte de «hombres del servicio secreto». Bennet evitó la pregunta proporcionando una disquisición filosófica sobre el papel del Congreso en el gobierno y la necesidad de que los congresistas se vigilen a sí mismos.
«Todo lo que pide este comité», proclamó el representante Smith, «es que el Se obedecerá el propósito expresado y declarado del Congreso que existe desde hace un cuarto de siglo ”. El punto de Smith atrajo muchos aplausos, sugiriendo que la Cámara estaba del lado de restringir al ejecutivo. El representante Fitzgerald secundó el punto de Smith y agregó: «Ha habido un esfuerzo una o dos veces para crear un sistema de policía general bajo el gobierno federal», pero ha fallado. Cuando un fiscal federal necesita un investigador, sugirió Fitzgerald, podría encontrar uno localmente como haría cualquier otro abogado.Bennet lo desafió rápidamente, recordándole a Fitzgerald que la mayoría de los abogados contratarían a un detective privado para ese trabajo, pero la ley prohibía que las agencias federales hicieran esto. Fitzgerald respondió débilmente que las agencias federales podrían emplear investigadores que se encuentren en la lista de candidatos elegibles del Servicio Secreto.
Cuando el debate comenzó a terminar, el Representante Driscoll sugirió que debería haber un servicio secreto en el gobierno, ubicado donde había más necesidad de investigadores, y era capaz de prestar detectives a otros departamentos según fuera necesario. Tawney rápidamente atacó su sugerencia, afirmando que esto era lo que la enmienda quería evitar. Bennet luego desafió a Tawney sobre la utilidad de la práctica de préstamos, pero fue interrumpido por gritos de «¡Vota!» El debate terminó y la limitación del Servicio Secreto se aprobó rápidamente. El Proyecto de Ley de Apropiación Civil Diversas fue aprobado en la Cámara poco después.
No es sorprendente que los funcionarios del Departamento de Justicia estuvieran profundamente preocupados por este giro de los acontecimientos. Fiscal de los Estados Unidos Henry Stimson le escribió a Bonaparte el 6 de mayo: «¿No hay forma de detener el proyecto de ley en el Senado?» 13 Adjuntó un editorial del New York Times. El Times criticó la «combinación de tiburones de la tierra” que había influido en la Cámara, haciendo que los Representantes «se convirtieran en herramientas de ladrones». / p>
Quizás el Senado prestó atención a las críticas del Time. El proyecto de ley aprobado en el Senado no tenía la disposición del Servicio Secreto. Se convocó un comité de conferencia para conciliar la diferencia y, ante la insistencia de la Cámara, se volvió a agregar la enmienda del Servicio Secreto a la medida final.15 El Informe de la Conferencia sobre el proyecto de ley se aprobó abrumadoramente con poca fanfarria el 17 de mayo de 1908. El presidente rápidamente lo firmó; sus quejas no eran lo suficientemente fuertes como para arriesgar asignaciones significativas para programas clave. Un veto probablemente se habría anulado de todos modos dados los márgenes por los que se aprobó la medida.16 El Congreso suspendió la sesión durante el verano. La disposición sobre el uso de agentes del Servicio Secreto entraría en vigor al comienzo del nuevo año fiscal, el 1 de julio de 1908.
A los pocos días de esta fecha límite, el Fiscal General Bonaparte inició una pequeña reorganización del Departamento de Justicia para abordar la inminente pérdida de acceso a los operativos del Servicio Secreto. Con poca fanfarria, comenzó a agrupar a los diversos investigadores del departamento y nueve agentes del Servicio Secreto contratados permanentemente como agentes especiales de la Justicia. El 26 de julio de 1908, Bonaparte ordenó a los abogados del DOJ que remitieran la mayoría de los asuntos de investigación al examinador principal, Stanley W. Finch, quien determinaría si había agentes especiales bajo su dirección disponibles para investigar el caso.17
Cuando Bonaparte anunció la creación de una fuerza de agentes especiales al Congreso que cae en su Informe Anual, debe haber considerado la acción como un hecho consumado. De hecho, si el presidente Roosevelt no se hubiera metido en el asunto, habría suscitado poca o ninguna oposición. En cambio, en su mensaje anual de diciembre de 1908 al Congreso, el pato cojo Roosevelt encendió una feroz batalla política. Declaró: «El principal argumento a favor de la enmienda fue que los propios congresistas no deseaban ser investigados». La Cámara inmediatamente exigió que Roosevelt presentara cualquier evidencia que tuviera para respaldar su afirmación. Se creó un comité especial para considerar la evidencia que Roosevelt podría proporcionar. Cinco días después, el Senado adoptó una resolución similar. Washington estaba en un alboroto.
El 4 de enero de 1909 aceptó públicamente el desafío del Congreso y, a los ojos del Congreso, se retiró. Roosevelt argumentó que la Cámara debía estar equivocada. No había acusado al Congreso en su conjunto ni identificado a ningún miembro específico motivado por el miedo. En cambio, continuó el presidente, sus críticas se derivaron de un análisis de los argumentos en la Cámara durante el debate sobre el proyecto de ley. Sus afirmaciones, respondió, se extrajeron específicamente de los comentarios de Tawney, Sherley, Smith, Fitzgerald, y Cannon.
La Cámara no fue apaciguada. Una resolución para reprender al presidente lo fue. El debate al respecto reflejó el relativo a la limitación del Servicio Secreto. Los representantes Fitzpatrick, Sherley y Tawney se levantaron para d Enunciar al presidente y negar su afirmación de que se habían opuesto a la práctica de préstamos del Servicio Secreto por temor a ser espiados. El representante Bennet defendió a Roosevelt, argumentando que había evidencia de que el miedo a la investigación había sido un motivo en la acción del Congreso.
Un importante silencio atravesó este debate. Nadie criticó la fuerza de agentes especiales de Bonaparte. De hecho, los comentarios hechos fueron favorables y muchos de ellos vinieron de los defensores de la limitación del Servicio Secreto.Al responder a la acusación de Bennet de que la limitación del Servicio Secreto obstaculizaba el descubrimiento y el enjuiciamiento de los delitos, Fitzgerald respondió que desde julio de 1908, el Fiscal de Estados Unidos había podido llamar a los detectives del Departamento de Justicia. Agregó con aprobación que esta fuerza operaba bajo la apropiación apropiada.18 La limitación, concluyó Fitzgerald, no había impedido que el Fiscal General adquiriera la «fuerza especial, que él creía preferible al uso de los hombres del servicio secreto del Tesoro».
Otros críticos del presidente tomaron posiciones similares. Tawney señaló que el Congreso no había restringido la capacidad de ningún departamento «para emplear detectives o hombres del servicio secreto»; solo prohibía detalles o transferencias de investigadores de la división del Servicio Secreto. Todas las demás asignaciones para servicios de detectives quedaron intactas. De hecho, agregó Tawney, todos aumentaron, incluido el de la División del Servicio Secreto. El representante Smith agregó que «no había límite alguno al poder de cualquier departamento en la selección de sus numerosos agentes especiales e inspectores». La acción del Congreso fue simplemente para prevenir «el viejo sistema de desafío y evasión de la ley», concluyó.
La Cámara aprobó su reprimenda al presidente Roosevelt con 212 votos a favor contra 36 en contra; cinco miembros se abstuvieron de votar y 135 miembros no votaron. Las partes del mensaje y la respuesta del presidente consideradas ofensivas fueron presentadas y la Cámara aprobó de inmediato una resolución adicional que autoriza a un comité ad hoc presidido por el Representante Olmstead en todos los aspectos del Servicio Secreto. Casi de inmediato, el alcance de esta investigación se redujo drásticamente.
El propio Senado decidió ignorar el desaire anterior del presidente. Roosevelt reclamó la victoria.20 La administración incluso pensó que era probable que la fuerza de Bonaparte obtuviera no solo una firme sanción legislativa en las asignaciones del año fiscal 1909, sino que podría recibir autoridad para recrear la antigua práctica de préstamos del Servicio Secreto bajo el control del Departamento de Justicia.
En ese momento, pocos se preocuparon por continuar la batalla política. Aun así, parte de la vieja oposición del comité de Tawney se negó a morir, pero el Congreso se estaba moviendo en una dirección diferente. El 3 de marzo, un comité ad hoc del Servicio Secreto sugirió que la autorización regular de ambas fuerzas agentes debería ser parte de las facturas de asignaciones regulares del Tesoro y Justicia. Roosevelt dejó el cargo al día siguiente, al igual que Charles Bonaparte. Dos días después, el nuevo Fiscal General, George Wickersham, emitió una orden formal creando la Oficina de Investigaciones. En dos años, el Congreso triplicó el tamaño de esta fuerza y amplió enormemente su autoridad investigadora.
Varias cosas emergen claramente en esta historia. La limitación original del Servicio Secreto se aprobó en gran parte debido a los esfuerzos de James Tawney y los otros miembros de su subcomité, Sherley, Smith y Fitzpatrick. El Congreso en su conjunto lo aprobó como un medio para frenar la expansión del poder ejecutivo de Roosevelt a pesar de que el partido del presidente controlaba ambas cámaras. Los debates apenas tocaron temas de inteligencia y profundizaron en los de aplicación de la ley para ilustrar las preocupaciones con los abusos de los «servicios secretos». La insatisfacción con la forma en que Roosevelt ejerció los poderes de su oficina y cómo trató al Congreso subrayó claramente el debate. Citas como las que se hicieron al comienzo de este documento eran garrotes retóricos blandidos en la batalla política con Roosevelt. La verdadera razón de esta batalla fue el equilibrio de poder entre los poderes ejecutivo y legislativo, no miedos hiperbólicos de un estado policial.Los críticos han pasado por alto esta característica clave del debate, optando en cambio por una denuncia sensacionalista de la fuerza de agentes especiales nacientes de Bonaparte para criticar a la madura Oficina Federal de Investigaciones.21
1 «Loan of Detectives», Washington Evening Star, 21/4/1908; «Espionage Exists», Washington Evening Star, 22/4/1908.
2Vea el libro de Max Lowenthal titulado The Federal Bureau of Investigation; el libro de Fred Cook The FBI Nobody Knows; el ensayo de Vern Countryman «The History of the FBI: Desarrollo de la democracia de una fuerza policial secreta ”, en Investigating the FBI, ed. por Pat Watters y Stephen Gillers; y «Una breve historia del FBI y sus poderes» de Athan Theoharis, en Theoharis et al., The FBI: A Comprehensive Research Guide.
3 Esta afirmación se basa en una lectura de los debates en el Congreso y el Testimonio de apropiaciones del personal del Servicio Secreto y del Departamento de Justicia. Especialmente pertinente fue 42 CR págs. 5557 y 5558.
4House. Audiencias ante el Subcomité del Comité de la Cámara sobre Apropiaciones para Apropiaciones por Deficiencia para 1906 y Años Anteriores sobre Deficiencia Urgente Bill, 13/1/1906, págs. 185-186. Todas las citas de estas audiencias en los párrafos que siguen provienen de esta fuente.
5Ibid.
6Informe anual del abogado General para el año fiscal 1907, págs. 9-10.
7House.Audiencias ante el Subcomité del Comité de Asignaciones de la Cámara de Representantes integrado por los Sres. Tawney, Vreeland, Keifer, Brundige, Jr. y Livingston para las asignaciones por deficiencias para 1908 y años anteriores sobre el proyecto de ley de urgencias por deficiencias, viernes, 17/1/1908, págs. 202-203.
8Williams, «Without Understanding», p.33.
9Mi lectura de la ley sugiere que la práctica del Servicio Secreto no fue una violación tan clara como Tawney afirmó. La práctica parece haber sido extralegal en lugar de ilegal. Se puede argumentar prima facie en apoyo de la afirmación de la administración de que fue un uso aceptable de las asignaciones que se le otorgaron, aunque la práctica no fue sancionada oficialmente por la ley. una lista de solicitantes anteriores en previsión de futuras contrataciones era legítima. Además, este procedimiento había estado en práctica durante las administraciones demócrata y republicana desde la década de 1880 y no se había cuestionado antes de 1906 hasta donde se pueda determinar.
11 Morrison, vol. 5, Carta, 4706 a Joseph Gurney Cannon, 30/4/1908.
12 Todas las discusiones y citas de este debate se pueden encontrar en el 42 CR págs. 5555-5561 a menos que se indique lo contrario.
13 Carta, EE.UU. Henry Stimson a AG Bonaparte, 6 de mayo de 1908, DOJ archivos 44-3-11-sub 3, (24/2/06 al 25/6/08).
14 Editorial sin fecha , New York Times, DOJ archivos 44-3-11-sub 3, (24/2/06 al 25/06/08).
15 El Comité de la Conferencia estuvo integrado por William B. Allison, Eugene Hale, y Henry M. Teller del Senado y James A. Tawney, JJ Fitzgerald y Cong. Smith from the House.
16Gatewood, Theodore Roosevelt and the Art of Controversy, p.251.
17 El FBI ha aceptado tradicionalmente el 26/7/1908 como su fecha de nacimiento. No se sabe por qué la Oficina tomó esta fecha, aunque la asignación de todas las investigaciones del Departamento a la fuerza de agentes especiales es una buena razón para señalar ese día como el oficial. La historia de Appel, citada anteriormente, no lo menciona, aunque cronologías posteriores del FBI como «Una historia digerida del FBI», sí. Dos asuntos de investigación no fueron asignados a la nueva fuerza de agentes especiales de Bonaparte: 1) ciertos asuntos bancarios manejados por un grupo especial de examinadores; y 2) la naturalización importa.
18 Ibid., p.652.
19Ibid., págs. 674, 675.
20Gatewood, pp. 275-276.
21La excepción es David J. Williams, «Sin entender: el FBI y la vigilancia política, 1908-1941». Su exposición evita muchos de los escollos de la lectura selectiva de estos debates en los que han caído los polemistas.