En dag kommer USA att drabbas av ytterligare en lågkonjunktur. Med räntorna som redan är mycket låga kan penningpolitiken kanske inte bära hela bördan för att mildra ekonomiska nedgångar. Finanspolitikens roll i ekonomisk stabilisering ses alltså med ökande betydelse. Men med politisk polarisering i Washington finns det en oro för att kongressen inte kommer att röra sig tillräckligt snabbt för att sänka skatterna eller höja utgifterna (känd som diskretionär finanspolitik) för att buffra effekterna av en kris. Så ekonomer och andra ser på att utvidga bestämmelserna i lagen som automatiskt ökar utgifterna eller minskar skatteräkningarna när ekonomin avvisas.
Vad är automatiska stabilisatorer?
Automatiska stabilisatorer är mekanismer som är inbyggda i statliga budgetar, utan någon röst från lagstiftare, som ökar utgifterna eller minskar skatterna när ekonomin saktar ner. Under en lågkonjunktur kan automatiska stabilisatorer lindra hushållens ekonomiska stress genom att sänka sina skatteräkningar eller genom att öka kontanter och naturförmåner, allt utan ändringar i skattereglerna eller någon annan ny lagstiftning. Till exempel, när ett hushålls inkomst minskar, är det i allmänhet mindre skyldigt i skatt, vilket hjälper till att dämpa slaget. Dessutom, med en minskning av inkomsten, kan ett hushåll bli berättigat till arbetslöshetsförsäkring (UI), matstämplar (Supplemental Nutrition Assistance Program, eller SNAP) eller Medicaid.
Vivien Lee
Senior Research Assistant – Hutchins Center on Fiscal & Monetär Policy, The Brookings Institution
Louise Sheiner
Policy Director – Hutchins Center för skatte- och penningpolitik
Automatiska stabilisatorer hjälper inte bara familjer som står inför ekonomiska svårigheter – de hjälper också den totala ekonomin genom att stimulera den samlade efterfrågan när tiderna är dåliga och när ekonomin är mest i behov av en boost. När tiderna är bättre fasas eller stängs automatiska stabilisatorer vanligtvis av. De flesta automatiska stabilisatorer är federala; stater och orter är i allmänhet skyldiga att balansera sina budgetar, så att de inte kan ha stora underskott under nedgångar.
Vilka är komponenterna i automatiska stabilisatorer?
Både skatter och utgifter kan ha stabiliserande effekter på ekonomin. De flesta skatter har en stabiliserande effekt eftersom de automatiskt rör sig med ekonomisk tillväxt. Till exempel minskar person- och företagsskattinsamlingen under lågkonjunkturer tillsammans med inkomst och vinst, och löneskattinsamlingen minskar när sysselsättningen och lönerna sjunker. Att spendera på vissa överföringsprogram beror också på ekonomins tillstånd. Exempelvis ökar utgifterna för arbetslöshetsförsäkring när arbetslösheten ökar, och utgifterna för fattigdomsbekämpningsprogram som Medicaid och SNAP ökar under lågkonjunkturer eftersom dåliga ekonomiska tider innebär att fler är berättigade.
Som visas i nedan visar huvuddelen av värdet på automatiska stabilisatorer förändringar i skatteintäkter snarare än från utgifter för program. Enligt Congressional Budget Office (CBO) har intäkterna i genomsnitt svarat för cirka tre fjärdedelar av effekten av automatiska stabilisatorer på budgeten under de senaste 50 åren (CBO 2015).
Hur skiljer sig automatiska stabilisatorer från förändringar i diskretionär finanspolitik?
En av fördelarna med automatiska stabilisatorer är att de inte kräver lagstiftning åtgärder och reagerar snabbt på ekonomiska nedgångar. Diskretionär finanspolitik kräver åtgärder från kongressen, så det kan finnas betydande tidsfördröjningar på grund av debatter om lämpligt svar, steg i regleringsprocessen och de administrativa åtgärderna för att medel ska nå konsumenternas fickor. Under den stora lågkonjunkturen svarade kongressen relativt snabbt: den första skatteåtgärden var Bush Economic Stimulus Act, som undertecknades den 13 februari 2008, som visade sig vara bara två månader efter att lågkonjunkturen senare bestämdes ha börjat (Furman 2018 ). Men det största stimulanspaketet, American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) från 2009, godkändes fem kvartal efter lågkonjunkturens början. Vid den här tiden hade utgifterna för automatiska stabilisatorer redan vuxit till 2 procent av den potentiella BNP – den maximala hållbara produktionen i ekonomin (Schanzenbach 2016). Genom att granska den ekonomiska stabiliseringspolitiken från 1980 till 2018 finner Sheiner och Ng (2019) att automatiska stabilisatorer utgör ungefär hälften av den totala finanspolitiska stabiliseringen, medan den andra hälften tillhandahålls av diskretionär finanspolitik.
Hur har automatiska stabilisatorer förändrats över tiden?
De automatiska stabilisatorernas respons på ekonomiska förhållanden har varit ganska stabil över tiden. Enligt CBO var de automatiska stabilisatorerna i genomsnitt cirka 0.4 procent av potentiell BNP för varje procentenhetsskillnad mellan BNP och potentiell BNP (”produktionsgap”) från 1965 till 2016. På samma sätt finner Auerbach och Feenberg (2010) att det federala skattesystemets inverkan som en automatisk stabilisator har förändrats relativt lite. Sheiner och Ng finner att även om graden av konjunkturförmåga hos den övergripande finanspolitiken har varit något starkare under de senaste 20 åren än de föregående 20 tidigare, bidraget till BNP-tillväxten av automatiska stabilisatorer som svar på en procentenhetsgap mellan arbetslösheten och den naturliga hastigheten har varit relativt stabil och fluktuerat mellan 0,3 och 0,5 mellan 1980 och 2008.
Hur fungerade automatiska stabilisatorer under den stora lågkonjunkturen?
Från 2009 till 2012 sänkte automatiska stabilisatorer intäkter med 1,2 procent av potentiell BNP och ökade utgifter med 0,6 procent – en sammanlagd effekt av 1,8 procent av potentiell BNP. Ökningen av diskretionära utgifter som härrör från lagstiftningsåtgärder i genomsnitt cirka 1,3 procent av den potentiella BNP under denna period. Som framgår av diagrammet nedan minskade stimulansen från diskretionära utgifter plötsligt 2013, även om arbetslösheten fortfarande var hög. Automatiska stabilisatorer gav stimulans mycket längre.
Hur fungerar automatiska stabilisatorer på statlig och lokal nivå?
Statliga och lokala myndigheter har balanserade budgetkrav, vilket innebär att alla minskningar av utgifterna eller höjningar av skatter som kommer från statliga och lokala automatiska stabilisatorer måste kompenseras för att balansera budgeten. Även om stater har regniga fonder som är avsedda att balansera budgetar när skatteintäkterna faller, är de flesta för dåligt finansierade för att avvärja behovet av utgiftsnedskärningar och skatteökningar under lågkonjunkturer. När statliga och lokala myndigheter ökar skatterna eller minskar utgifterna för att möta deras balanserade budgetkrav, motverkar de sina automatiska stabilisatorer och sätter ett drag på återhämtningsansträngningarna. Sheiner och Ng uppskattar att från 1980 till 2018 diskretionära nedskärningar av statliga och lokala utgifter helt kompenserar för de stimulerande effekterna av staten och lokala automatiska stabilisatorer.
Men balanserade budgetkrav innebär också att stater är mer benägna att spendera vad de får, så att skicka pengar till stater är ett särskilt effektivt sätt för den federala regeringen att stimulera ekonomin. Under den stora lågkonjunkturen ökade till exempel den federala regeringen sin utgiftsandel för Medicaid, och detta var en effektiv lättnad för stater.
Vad är fallet för att utvidga automatiska stabilisatorer i USA?
Många analytiker är oroliga för att vi är dåligt förberedda för nästa lågkonjunktur. I genomsnitt sänker Federal Reserve vanligtvis räntorna med fem procentenheter för att bekämpa lågkonjunkturer (Summers 2018). Men med räntorna fortfarande långt under 5 procent kommer penningpolitiken sannolikt att begränsas av noll nedre gränsen, vilket ökar vikten av finanspolitiken som ett stabiliserande verktyg. Eftersom skuldkvoten redan är mycket hög enligt historiska mått är det oklart om vi kan lita på kongressen att vidta åtgärder för att stärka ekonomin under nästa lågkonjunktur. Men fördelarna med att använda finanspolitiken för att bekämpa lågkonjunkturer överstiger sannolikt långt deras kostnader. Med så låga räntor är skulder inte särskilt kostsamma (Elmendorf och Sheiner 2016; Blanchard 2019). I den utsträckning att långvarig arbetslöshet leder till lägre arbetskraftsdeltagande under en längre tid, kan finanspolitiken för att bekämpa lågkonjunkturer till och med löna sig på lång sikt (DeLong och Summers 2012).
Vad finns några alternativ för att stärka automatiska stabilisatorer?
För att automatiska stabilisatorer ska vara effektiva bör de vara i rätt tid och stärka den sammanlagda efterfrågan. Det vill säga människor som befinner sig i den mottagande delen av en stimulans måste få pengarna snabbt och sedan faktiskt spendera dem. Men inte alla skattesänkningar eller utgiftsprogram skapas lika: att sänka vissa skatter eller öka utgifterna på vissa program har mer ”bang per dollar.” Hushåll med lägre inkomster är till exempel mer benägna att spendera ytterligare inkomster än hushåll med högre inkomster, som är mer benägna att ha resurser för att upprätthålla utgiftsnivåer under svåra tider.
Således ett bra sätt att förbättra den automatiska stabilisatorer är genom att stärka säkerhetsnätet. Ett alternativ är att automatiskt öka mängden matstämplar man kan få under en nedgång. Denna åtgärd kan administreras snabbt genom att höja värdet på elektroniska förmånskort och är väl inriktad på de mest utsatta familjer (Bernstein och Spielberg 2016). Ett annat alternativ skulle vara att utvidga eller öka värdet på UI-förmåner (för närvarande är UI-förmåner begränsade till 26 veckor). Forskning tyder faktiskt på att politik som SNAP och UI har hög ”bang per buck” som ekonomisk stimulans (Blinder 2016).
Men enbart denna politik innebär kanske inte tillräckligt med stimulans.Ett alternativ kan vara att tillhandahålla en tillfällig, återbetalningsbar skattelättnad för arbetande hushåll (Sahm 2019). Återbetalningsbara skattelättnader hjälper hushåll med lägre inkomster eftersom de får pengar även om de överstiger mängden skatt de är skyldiga. Å andra sidan kan en politik som sänker skattesatserna, vilket skulle ge oproportionerliga fördelar för högre inkomsthushåll, vara mindre effektiv.
Andra politikområden, såsom ökade infrastrukturutgifter eller bidrag till stater, kan också vara till hjälp genom att öka utgifterna avsevärt, men kanske inte är optimala på grund av tidsfördröjningar. För att komma runt tidsfrågan föreslår Haughwout (2019) en investeringsplan för infrastruktur som levererar federala medel till statliga och lokala infrastrukturprojekt som automatiskt skulle utlösas under en lågkonjunktur. Fiedler et al. (2019) föreslår att andelen federalt stöd till statliga Medicaid- och CHIP-program (Childrens Health Insurance Program) kopplas till statlig arbetslöshet.
Hur jämförs automatiska stabilisatorer i USA med dem i andra rika länder?
Automatiska stabilisatorer är kopplade till regeringens storlek och tenderar att vara större i avancerade ekonomier (Horton och El-Ganainy 2018). Bland de avancerade ekonomierna har USA relativt svagare automatiska stabilisatorer. Diagrammet nedan visar storleken på automatiska stabilisatorer – den automatiska förändringen i skattesaldot på grund av en procentenhetsförändring i produktionsgapet – för varje land beräknat av Girouard och Andre (2005). Deras upptäckt att USA har svagare automatiska stabilisatorer än större delen av Europa överensstämmer med andra studier (Dolls et al. 2010; Fatas och Mihov 2016). Istället har USA tenderat att använda relativt mer aggressiv diskretionär finanspolitik för att kompensera för svagare automatiska stabilisatorer (Fatas och Mihov 2016).
