Algum dia, os EUA sofrerão outra recessão. Com as taxas de juros já muito baixas, a política monetária pode não ser capaz de arcar com todo o fardo de mitigar as desacelerações econômicas. Assim, o papel da política fiscal na estabilização econômica está sendo visto com importância cada vez maior. Mas com a polarização política em Washington, existe a preocupação de que o Congresso não agirá com rapidez suficiente para cortar impostos ou aumentar os gastos (conhecido como política fiscal discricionária) para amortecer os efeitos de uma crise. Portanto, economistas e outros estão buscando expandir as disposições da lei que aumentam os gastos ou reduzem as contas de impostos quando a economia desacelera.
O que são estabilizadores automáticos?
Os estabilizadores automáticos são mecanismos embutidos nos orçamentos do governo, sem qualquer voto dos legisladores, que aumentam os gastos ou diminuem os impostos quando a economia desacelera. Durante uma recessão, os estabilizadores automáticos podem aliviar o estresse financeiro das famílias, reduzindo suas contas de impostos ou aumentando os benefícios em dinheiro e em espécie, tudo sem mudanças no código tributário ou qualquer outra nova legislação. Por exemplo, quando a renda de uma família diminui, geralmente ela deve menos em impostos, o que ajuda a amortecer o golpe. Além disso, com um declínio na renda, uma família pode se tornar elegível para seguro-desemprego (UI), vale-refeição (Programa de Assistência Nutricional Suplementar ou SNAP) ou Medicaid.
Vivien Lee
Assistente sênior de pesquisa – Hutchins Center on Fiscal & Monetário Política, The Brookings Institution
Louise Sheiner
Diretora de políticas – O Centro Hutchins de Política Fiscal e Monetária
Os estabilizadores automáticos não ajudam apenas as famílias que enfrentam dificuldades financeiras, mas também ajudam a economia em geral, estimulando a demanda agregada quando os tempos são difíceis e quando a economia mais precisa de um impulso. Quando os tempos são melhores, os estabilizadores automáticos geralmente diminuem ou desligam. A maioria dos estabilizadores automáticos são federais; estados e localidades geralmente são obrigados a equilibrar seus orçamentos, para que não possam incorrer em grandes déficits durante recessões.
Quais são os componentes dos estabilizadores automáticos?
Tanto os impostos quanto os gastos podem ter efeitos estabilizadores da economia. A maioria dos impostos tem um efeito estabilizador porque eles se movem automaticamente com o crescimento econômico. Por exemplo, a arrecadação do imposto de renda de pessoas físicas e jurídicas diminui durante as recessões junto com a renda e os lucros, e a arrecadação de impostos sobre a folha de pagamento diminui quando o emprego e os salários caem. Os gastos com alguns programas de transferência também dependem do estado da economia. Por exemplo, os gastos com seguro-desemprego aumentam quando a taxa de desemprego aumenta, e os gastos com programas anti-pobreza, como Medicaid e SNAP, aumentam durante as recessões porque os tempos econômicos ruins significam que mais pessoas são elegíveis.
Conforme mostrado no No gráfico abaixo, a maior parte do valor dos estabilizadores automáticos vem de mudanças nas receitas fiscais, ao invés de gastos com programas. De acordo com o Congressional Budget Office (CBO), as receitas foram responsáveis por cerca de três quartos, em média, do efeito dos estabilizadores automáticos no orçamento nos últimos 50 anos (CBO 2015).
Como os estabilizadores automáticos são diferentes das mudanças na política fiscal discricionária?
Um dos benefícios dos estabilizadores automáticos é que eles não exigem legislação ação e responder rapidamente às crises econômicas. A política fiscal discricionária requer ação do Congresso, portanto, pode haver atrasos consideráveis devido aos debates sobre a resposta adequada, as etapas do processo de regulamentação e as ações administrativas para que os fundos cheguem ao bolso dos consumidores. Durante a Grande Recessão, o Congresso respondeu de forma relativamente rápida: a primeira ação fiscal foi a Lei de Estímulo Econômico de Bush, que foi assinada em 13 de fevereiro de 2008, que acabou ocorrendo apenas dois meses depois que a recessão foi posteriormente determinada como tendo começado (Furman 2018 ) Mas o maior pacote de estímulo, o American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) de 2009, foi autorizado cinco trimestres após o início da recessão. A essa altura, os gastos com estabilizadores automáticos já haviam crescido para 2% do PIB potencial – a produção máxima sustentável da economia (Schanzenbach 2016). Examinando a política de estabilização econômica de 1980 a 2018, Sheiner e Ng (2019) descobriram que os estabilizadores automáticos fornecem cerca de metade da estabilização fiscal total, com a outra metade fornecida pela política fiscal discricionária.
Como os estabilizadores automáticos mudaram ao longo do tempo?
A capacidade de resposta dos estabilizadores automáticos às condições econômicas tem sido bastante estável ao longo do tempo. De acordo com CBO, estabilizadores automáticos em média cerca de 0.4 por cento do PIB potencial para cada ponto percentual de diferença entre o PIB e o PIB potencial (“hiato do produto”) de 1965 a 2016. Da mesma forma, Auerbach e Feenberg (2010) concluem que o impacto do sistema tributário federal como estabilizador automático mudou relativamente pouco. Sheiner e Ng descobriram que, embora o grau de ciclicidade da política fiscal geral tenha sido um pouco mais forte nos últimos 20 anos do que nos 20 anteriores, a contribuição para o crescimento do PIB dos estabilizadores automáticos em resposta a uma lacuna de pontos percentuais entre a taxa de desemprego e a taxa natural tem sido relativamente estável, flutuando entre 0,3 e 0,5 entre 1980 e 2008.
Como os estabilizadores automáticos funcionaram durante a Grande Recessão?
De 2009 a 2012, os estabilizadores automáticos baixaram receitas em 1,2 por cento do PIB potencial e despesas aumentadas em 0,6 por cento – um efeito combinado de 1,8 por cento do PIB potencial. O aumento nas despesas discricionárias decorrentes de ação legislativa c contribuiu em média cerca de 1,3 por cento do PIB potencial durante este período. Conforme demonstrado no gráfico a seguir, o estímulo aos gastos discricionários foi cortado de forma abrupta em 2013, embora a taxa de desemprego ainda fosse elevada. Os estabilizadores automáticos forneceram estímulos por muito mais tempo.
Como os estabilizadores automáticos funcionam nos níveis estadual e local?
Os governos estaduais e locais têm necessidades orçamentárias equilibradas, o que significa que quaisquer reduções nos gastos ou aumentos nos impostos provenientes dos estabilizadores automáticos estaduais e locais devem ser compensados para equilibrar o orçamento. Embora os estados tenham fundos para os dias chuvosos destinados a ajudar a equilibrar os orçamentos quando as receitas fiscais caem, a maioria é mal financiada para evitar a necessidade de cortes de gastos e aumentos de impostos durante as recessões. Quando os governos estaduais e locais aumentam os impostos ou diminuem os gastos para atender às suas necessidades de orçamento equilibrado, eles neutralizam seus estabilizadores automáticos e prejudicam os esforços de recuperação. Sheiner e Ng estimam que, de 1980 a 2018, os cortes discricionários nos gastos estaduais e locais compensaram totalmente os efeitos estimulantes dos estabilizadores automáticos estaduais e locais.
Mas os requisitos orçamentários equilibrados também significam que os estados são mais propensos a gastam o que recebem, portanto, enviar dinheiro aos estados é uma forma particularmente eficaz de o governo federal estimular a economia. Por exemplo, durante a Grande Recessão, o governo federal aumentou sua parcela de gastos com o Medicaid, e isso foi um alívio efetivo para os estados.
Qual é o caso de expandir os estabilizadores automáticos nos EUA?
Muitos analistas estão preocupados por estarmos mal preparados para a próxima recessão. Em média, o Federal Reserve normalmente corta as taxas de juros em cinco pontos percentuais para combater as recessões (Summers 2018). Mas com as taxas de juros ainda bem abaixo de 5%, a política monetária provavelmente será restringida pelo limite inferior de zero, aumentando a importância da política fiscal como ferramenta estabilizadora. Além disso, com a relação dívida / PIB já muito alta pelos padrões históricos, não está claro se podemos contar com o Congresso para aprovar medidas para impulsionar a economia durante a próxima recessão. Mas os benefícios de usar a política fiscal para combater as recessões provavelmente excederão seus custos. Com taxas de juros tão baixas, a dívida não é muito cara (Elmendorf e Sheiner 2016; Blanchard 2019). Além disso, na medida em que o desemprego prolongado leva a uma menor participação da força de trabalho por um longo período de tempo, o uso da política fiscal para combater as recessões pode até se pagar a longo prazo (DeLong e Summers 2012)
O que Existem algumas opções para fortalecer os estabilizadores automáticos?
Para que os estabilizadores automáticos sejam eficazes, eles devem ser oportunos e estimular a demanda agregada. Ou seja, as pessoas que recebem um estímulo devem obter o dinheiro rapidamente e, em seguida, gastá-lo de fato. No entanto, nem todos os cortes de impostos ou programas de gastos são criados iguais: cortar certos impostos ou aumentar os gastos em certos programas tem mais “impacto por dólar”. Por exemplo, famílias de baixa renda são mais propensas a gastar uma renda adicional do que famílias de alta renda, que são mais propensas a ter os recursos para manter os níveis de gastos durante tempos difíceis.
Portanto, uma boa maneira de melhorar o automático estabilizadores é fortalecendo a rede de segurança. Uma opção é aumentar automaticamente a quantidade de vale-refeição que se pode receber durante uma recessão. Essa ação pode ser administrada rapidamente aumentando o valor dos cartões eletrônicos de benefícios e é bem direcionada aos mais vulneráveis famílias (Bernstein e Spielberg 2016). Outra opção seria estender ou aumentar o valor dos benefícios do SD (atualmente, os benefícios do SD são limitados a 26 semanas). De fato, pesquisas indicam que políticas como SNAP e UI têm alto “retorno por dólar” como estímulo econômico (Blinder 2016).
Mas essas políticas por si só podem não envolver estímulo suficiente.Uma alternativa poderia ser fornecer um crédito fiscal temporário e reembolsável para famílias que trabalham (Sahm 2019). Os créditos tributários reembolsáveis ajudam as famílias de baixa renda porque elas recebem dinheiro mesmo que ele exceda o valor dos impostos devidos. Por outro lado, uma política que reduza as taxas de impostos, o que daria benefícios desproporcionais a famílias de renda mais alta, pode ser menos eficaz.
Outras políticas, como aumento de gastos com infraestrutura ou subsídios para estados, também podem pode ser útil aumentando os gastos substancialmente, mas pode não ser o ideal devido a atrasos. Para contornar a questão do tempo, Haughwout (2019) propõe um plano de investimento em infraestrutura que entrega fundos federais para projetos de infraestrutura estaduais e locais que seriam acionados automaticamente durante uma recessão. Fiedler et al. (2019) propõem vincular a parcela do apoio federal aos programas estaduais Medicaid e CHIP (Childrens Health Insurance Program) às taxas de desemprego estaduais.
Como os estabilizadores automáticos nos EUA se comparam aos de outros países ricos?
Os estabilizadores automáticos estão ligados ao tamanho do governo e tendem a ser maiores nas economias avançadas (Horton e El-Ganainy 2018). Entre as economias avançadas, os EUA têm estabilizadores automáticos relativamente mais fracos. O gráfico abaixo mostra o tamanho dos estabilizadores automáticos – a mudança automática no saldo fiscal devido a uma mudança de um ponto percentual no hiato do produto – para cada país calculado por Girouard e Andre (2005). A descoberta de que os EUA têm estabilizadores automáticos mais fracos do que a maioria da Europa é consistente com outros estudos (Dolls et al. 2010; Fatas e Mihov 2016). Em vez disso, os EUA tendem a usar uma política fiscal discricionária relativamente mais agressiva para compensar os estabilizadores automáticos mais fracos (Fatas e Mihov 2016).
