Com a nação enfrentando outra crise financeira em 1907, e os Estados Unidos sendo a única das maiores potências financeiras do mundo sem um banco central, a nação foi forçada a mudar para Wall Street. O magnata das finanças JP Morgan, que salvou o governo de uma crise financeira em 1895, organizou investimentos do setor privado e linhas de crédito para estabilizar o sistema bancário em meio ao pânico mais recente.
Reconhecendo que a nação não poderia continuar para depender de indivíduos ricos para conter uma crise econômica e financeira, o Congresso aprovou a Lei Aldrich-Vreeland em 30 de maio de 1908. A legislação previa a emissão de moeda de emergência e criou a Comissão Monetária Nacional de dezoito membros, presidida pelo senador Nelson Aldrich, para determinar quais mudanças eram necessárias no sistema monetário do país e nas leis relacionadas a bancos e moeda.
Nos três anos seguintes, a Comissão viajou para as principais capitais da Europa e sediou uma série de audiências em os Estados Unidos. Em janeiro de 1911, Aldrich revelou um plano que, após um ano de revisão pela Comissão, foi apresentado ao Congresso em 1912 e convocou uma Associação de Reserva Nacional.
Embora o projeto de lei só tenha sido apresentado em 1912, estava em desenvolvimento há anos, desde uma reunião em novembro de 1910 com o banqueiro de investimentos Paul Warburg, o funcionário do Tesouro Abram Piatt Andrew e outros na Ilha Jekyll, Geórgia. A reunião então secreta foi organizada por financistas e banqueiros que reconheceram a necessidade da nação de um banco central e queriam iniciar o processo. Como não achavam que o público aceitaria um plano elaborado em parte por banqueiros, eles fizeram esforços extraordinários para manter o segredo da reunião, usando apenas os primeiros nomes e dizendo aos outros que estavam em uma viagem de caça ao pato.
Aldrichs A proposta foi atacada por comitês em ambas as câmaras por dar muito pouco controle ao governo e muito poder aos banqueiros, especialmente aqueles que dirigiam as maiores instituições. Entre outras características, o plano previa um Conselho de 46 membros, sendo apenas seis indicados pelo governo e um deles – o chefe da organização – selecionado a partir de uma lista de três nomes fornecida pela associação. Ao contrário do Primeiro e do Segundo Bancos dos Estados Unidos, o governo não teria participação na National Reserve Association.
Após a eleição de 1912, qualquer chance de sucesso do plano Aldrich se foi. A oposição à proposta era uma prancha na plataforma democrata.
Com o democrata Woodrow Wilson ganhando a eleição presidencial e os democratas controlando as duas casas, a comunidade bancária, que havia apoiado fortemente o plano Aldrich, ficou preocupada com qual plano a nova administração iria propor.
O Comitê de Bancos e Moedas da Câmara designou um subcomitê sob a liderança do Rep. Carter Glass para explorar as propostas de reforma. Glass rapidamente pediu a ajuda de Henry Parker Willis, professor da Washington and Lee University. Willis, que também escreveu para o New York Journal of Commerce, viria a exercer enorme influência sobre um subcomitê cujos membros tinham pouco conhecimento de bancos e finanças.
A legislação introduzida por Glass tinha alguns aspectos em comum com a Plano de Aldrich, mas havia algumas diferenças importantes. Embora Aldrich tivesse criado um órgão central, o Glass bill previa um sistema de bancos regionais. O Glass, de fato, favorecia até vinte bancos regionais em todo o país e não gostava da ideia de um conselho central de coordenação.
O Glass também acreditava firmemente nos bancos regionais autônomos, escrevendo mais tarde em um livro de memórias: ” Nos Estados Unidos, com sua imensa área, numerosas divisões naturais, ainda mais numerosas divisões concorrentes e abundantes saídas para países estrangeiros, não há argumento, seja de teoria bancária ou de conveniência, que dite a criação de uma única instituição bancária central , não importa quão habilmente administrado, quão cuidadosamente controlado ou quão patrioticamente conduzido. ”
Glass também não gostou da ideia de controle do governo. Como Aldrich, seu plano deu a maior parte da autoridade aos banqueiros. Wilson, no entanto, sentiu que o plano precisava de uma agência de supervisão. Ele também acreditava firmemente que nem o Congresso nem o público apoiariam uma proposta que dava pouco controle ao governo.
No início, Glass sugeriu que o controlador da moeda y desempenhava uma função de coordenação sobre o sistema, mas Wilson preferia um conselho central. Uma disposição criando o Federal Reserve Board foi adicionada para exercer autoridade de supervisão sobre os bancos. Era composta inteiramente de nomeados presidenciais: membros ex officio por causa de seus cargos no gabinete ou nomeados para o Conselho para mandatos específicos. Para dar voz aos banqueiros, Wilson também criou o Conselho Consultivo Federal, um grupo de doze banqueiros eleitos pelos bancos regionais que ocasionalmente se reuniam com o Conselho.
Muitas das primeiras críticas do Congresso ao projeto se concentraram no fato de que o subcomitê de Glass havia feito seu trabalho secretamente, com os republicanos tendo pouco envolvimento na elaboração da legislação. O debate mais substantivo, no entanto, concentrou-se nas questões de controle, especialmente o poder do conselho central.
No Senado, o debate foi geralmente muito mais informado e variado do que na Câmara, com senadores em geral favorecendo mais centralização. Também começou a surgir apoio para uma medida oferecida pelo senador democrata de Oklahoma Robert L. Owen, que era semelhante ao projeto da Câmara, mas com algumas mudanças, como limitar o número de bancos de reserva a não mais do que doze.
Owen também removeu o secretário da Agricultura e o controlador da moeda do Conselho do Federal Reserve e mudou o capital do sistema para 6% do capital dos bancos membros e o superávit de 20% do capital no projeto da Câmara. A medida foi vista como favorável aos bancos menores, e o projeto de lei de Owen prevaleceu.
Certamente havia diferenças entre os projetos finais que foram aprovados nas duas câmaras, mas eles tinham muito em comum. Os assuntos resolvidos no comitê incluíram o número de bancos da reserva, que acabou especificando entre oito e doze, e a composição do Conselho do Federal Reserve, incluindo o retorno do controlador da moeda ao Conselho. No que diz respeito aos mandatos dos governadores do Federal Reserve, eles concordaram em termos escalonados e os estenderam de seis ou oito anos nos projetos de lei aprovados para dez, para garantir que nenhum presidente pudesse nomear todos os governadores durante uma presidência de dois mandatos.
O Federal Reserve Act foi assinado pelo presidente Wilson em 23 de dezembro de 1913.