En dag vil USA lide en anden recession. Da rentesatserne allerede er meget lave, er pengepolitikken muligvis ikke i stand til at bære hele byrden med at afbøde økonomiske afmatninger. Således ses finanspolitikkens rolle i økonomisk stabilisering med stigende betydning. Men med politisk polarisering i Washington er der bekymring for, at Kongressen ikke bevæger sig hurtigt nok til at skære skatter eller hæve udgifterne (kendt som diskretionær finanspolitik) for at buffere virkningerne af en krise. Så økonomer og andre ser på at udvide bestemmelserne i loven, der automatisk øger udgifterne eller reducerer skatteregningerne, når økonomien falder.
Hvad er automatiske stabilisatorer?
Automatiske stabilisatorer er mekanismer, der er indbygget i offentlige budgetter uden nogen stemme fra lovgivere, der øger udgifterne eller nedsætter skatter, når økonomien bremses. Under en recession kan automatiske stabilisatorer lette husholdningernes økonomiske stress ved at sænke deres skatteregninger eller ved at øge kontanter og naturalydelser, alt sammen uden ændringer i skattereglerne eller anden ny lovgivning. For eksempel, når en husstands indkomst falder, skylder den generelt mindre i skat, hvilket hjælper med at dæmpe slaget. Derudover kan en husstand med et fald i indkomst blive berettiget til arbejdsløshedsforsikring (UI), madstempler (Supplemental Nutrition Assistance Program eller SNAP) eller Medicaid.
Vivien Lee
Senior Research Assistant – Hutchins Center on Fiscal & Monetær Politik, Brookings Institution
Louise Sheiner
Policy Director – Hutchins Center for finans- og pengepolitik
Automatiske stabilisatorer hjælper ikke kun familier, der står over for økonomiske vanskeligheder – de hjælper også den samlede økonomi ved at stimulere den samlede efterspørgsel, når tiderne er dårlige, og når økonomien har mest behov for et løft. Når tiderne er bedre, nedfældes eller slukkes automatiske stabilisatorer normalt. De fleste automatiske stabilisatorer er føderale; stater og lokaliteter er generelt forpligtet til at afbalancere deres budgetter, så de ikke kan have store underskud under nedture.
Hvad er komponenterne i automatiske stabilisatorer?
Både skatter og udgifter kan have stabiliserende virkninger på økonomien. De fleste skatter har en stabiliserende effekt, fordi de automatisk bevæger sig med økonomisk vækst. For eksempel falder skatteopkrævningen af personlige og selskabsskatter under recession sammen med indkomst og overskud, og lønskatteskatter falder, når beskæftigelse og lønninger falder. Udgifter til nogle overførselsprogrammer afhænger også af økonomiens tilstand. For eksempel øges udgifterne til arbejdsløshedsforsikring, når arbejdsløsheden stiger, og udgifterne til fattigdomsbekæmpelsesprogrammer som Medicaid og SNAP stiger under recessioner, fordi dårlige økonomiske tider betyder, at flere er berettigede.
Som vist i nedenstående diagram kommer størstedelen af værdien af automatiske stabilisatorer fra ændringer i skatteindtægter snarere end fra udgifter til programmer. Ifølge Congressional Budget Office (CBO) har indtægterne i gennemsnit tegnet sig for omkring tre fjerdedele af effekten af automatiske stabilisatorer på budgettet i løbet af de sidste 50 år (CBO 2015).
Hvordan adskiller automatiske stabilisatorer sig fra ændringer i diskretionær finanspolitik?
En af fordelene ved automatiske stabilisatorer er, at de ikke kræver lovgivning handling og reagere hurtigt på økonomiske afmatninger. Diskretionær finanspolitik kræver handling fra Kongressen, så der kan være betydelige tidsforsinkelser på grund af debatter om det passende svar, trin i regeringsprocessen og de administrative handlinger for, at midler kan nå forbrugernes lommer. Under den store recession reagerede kongressen relativt hurtigt: den første finanspolitiske handling var Bush Economic Stimulus Act, som blev underskrevet den 13. februar 2008, som kun viste sig at være to måneder efter, at recessionen senere blev bestemt til at være begyndt (Furman 2018 ). Men den største stimuleringspakke, American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) fra 2009, blev godkendt fem kvartaler efter recessionens start. På dette tidspunkt var udgifterne til automatiske stabilisatorer allerede vokset til 2 procent af det potentielle BNP – den maksimale bæredygtige produktion af økonomien (Schanzenbach 2016). Undersøgelse af den økonomiske stabiliseringspolitik fra 1980 til 2018 finder Sheiner og Ng (2019), at automatiske stabilisatorer udgør ca. halvdelen af den samlede finanspolitiske stabilisering, mens den anden halvdel leveres af diskretionær finanspolitik.
Hvordan har automatiske stabilisatorer ændret sig over tid?
Automatiske stabilisatorers reaktion på økonomiske forhold har været ret stabil over tid. Ifølge CBO var de automatiske stabilisatorer gennemsnitligt omkring 0.4 procent af det potentielle BNP for hver procentpoint forskel mellem BNP og det potentielle BNP (“output gap”) fra 1965 til 2016. Ligeledes finder Auerbach og Feenberg (2010), at det føderale skattesystems indvirkning som en automatisk stabilisator har ændret sig relativt lidt. Sheiner og Ng finder ud af, at selv om graden af cyklisk karakter af den samlede finanspolitik har været noget stærkere de sidste 20 år end de foregående 20 før det, er bidraget til BNP-væksten af automatiske stabilisatorer som reaktion på et procentpoint mellemrum mellem ledigheden og den naturlige sats har været relativt stabil og svingende mellem 0,3 og 0,5 mellem 1980 og 2008.
Hvordan fungerede automatiske stabilisatorer under den store recession?
Fra 2009 til 2012 sænkede automatiske stabilisatorer indtægter med 1,2 procent af det potentielle BNP og øgede udgifter med 0,6 procent – en samlet effekt på 1,8 procent af det potentielle BNP. Stigningen i diskretionære udgifter som følge af lovgivning fordelt i gennemsnit ca. 1,3 procent af det potentielle BNP i denne periode. Som vist i nedenstående skema blev stimulansen fra diskretionære udgifter brat afskåret i 2013, selvom ledigheden stadig var høj. Automatiske stabilisatorer gav stimulus meget længere.
Hvordan fungerer automatiske stabilisatorer på statsligt og lokalt niveau?
Statslige og lokale myndigheder har afbalancerede budgetkrav, hvilket betyder, at eventuelle reduktioner i udgifter eller stigninger i skatter, der kommer fra statslige og lokale automatiske stabilisatorer, skal udlignes for at afbalancere budgettet. Selvom stater har regnvejrsfonde, der har til formål at hjælpe med at afbalancere budgetter, når skatteindtægter falder, er de fleste for dårligt finansierede til at afværge behovet for udgiftsnedskæringer og skatteforøgelser under recessioner. Når statslige og lokale regeringer øger skatterne eller reducerer udgifterne for at imødekomme deres afbalancerede budgetkrav, modvirker de deres automatiske stabilisatorer og lægger en træk ved opsving. Sheiner og Ng vurderer, at diskretionære nedskæringer af statslige og lokale udgifter fra 1980 til 2018 fuldt ud opvejer de stimulerende virkninger af staten og lokale automatiske stabilisatorer.
Men afbalancerede budgetkrav betyder også, at stater er mere tilbøjelige til at bruge det, de modtager, så at sende penge til stater er en særlig effektiv måde for den føderale regering at stimulere økonomien på. For eksempel øgede den føderale regering under den store recession sin Medicaid-udgiftsandel, og dette var en effektiv lettelse for staterne.
Hvad er tilfældet med at udvide automatiske stabilisatorer i USA?
Mange analytikere er bekymrede for, at vi er dårligt forberedt på den næste recession. I gennemsnit sænker Federal Reserve typisk renten med fem procentpoint for at bekæmpe recessioner (Summers 2018). Men med renten stadig langt under 5 procent, vil pengepolitikken sandsynligvis blive begrænset af nulgrænsen nul, hvilket øger betydningen af finanspolitikken som et stabiliserende værktøj. Desuden er det uklart, hvorvidt gældskvoten allerede er meget høj efter historisk målestok, om vi kan stole på Kongressen til at vedtage foranstaltninger til at øge økonomien under den næste recession. Men fordelene ved at bruge finanspolitik til at bekæmpe recessioner vil sandsynligvis langt overstige deres omkostninger. Med så lave renter er gæld ikke særlig dyr (Elmendorf og Sheiner 2016; Blanchard 2019). I det omfang langvarig arbejdsløshed fører til lavere arbejdskraftdeltagelse i længere tid, kan finanspolitik til bekæmpelse af recessioner endda betale sig selv i det lange løb (DeLong og Summers 2012)
Hvad er der nogle muligheder for at styrke automatiske stabilisatorer?
For at automatiske stabilisatorer skal være effektive, skal de være rettidige og styrke den samlede efterspørgsel. Det vil sige, at folk, der er i den modtagende ende af en stimulus, skal få pengene hurtigt og derefter faktisk bruge dem. Imidlertid er ikke alle skattelettelser eller udgiftsprogrammer skabt ens: at skære visse skatter eller øgede udgifter til visse programmer har mere “bang per buck”. For eksempel er husstande med lavere indkomst mere tilbøjelige til at bruge yderligere indkomst end husstande med højere indkomst, der er mere tilbøjelige til at have ressourcerne til at opretholde udgiftsniveauer i hårde tider.
Således en god måde at forbedre automatisk stabilisatorer er ved at styrke sikkerhedsnet. En mulighed er automatisk at øge mængden af madstempler, man kan modtage under en nedtur. Denne handling kan administreres hurtigt ved at hæve værdien af elektroniske fordelskort og er målrettet mod de mest sårbare familier (Bernstein og Spielberg 2016). En anden mulighed ville være at udvide eller øge værdien af UI-fordele (i øjeblikket er UI-ydelser begrænset til 26 uger). Undersøgelser viser faktisk, at politikker som SNAP og UI har høj “bang per buck” som økonomisk stimulus (Blinder 2016).
Men disse politikker alene indebærer muligvis ikke nok stimulus.Et alternativ kunne være at give arbejdende husstande en midlertidig, refunderbar skattegodtgørelse (Sahm 2019). Refunderbare skattefradrag hjælper husholdninger med lavere indkomst, fordi de modtager penge, selvom de overstiger det skattebeløb, de skylder. På den anden side kan en politik, der reducerer skattesatser, som vil give uforholdsmæssige fordele til husstande med højere indkomst, være mindre effektiv.
Andre politikker, såsom øget infrastrukturudgifter eller tilskud til stater, kan også være nyttigt ved at øge udgifterne betydeligt, men er muligvis ikke optimale på grund af tidsforsinkelser. For at omgå timingsproblemet foreslår Haughwout (2019) en infrastrukturinvesteringsplan, der leverer føderale midler til statslige og lokale infrastrukturprojekter, der automatisk udløses under en recession. Fiedler et al. (2019) foreslår at knytte andelen af føderal støtte til statslige Medicaid- og CHIP-programmer (Childrens Health Insurance Program) til statsledigheden.
Hvordan sammenlignes automatiske stabilisatorer i USA med dem i andre rige lande?
Automatiske stabilisatorer er knyttet til regeringens størrelse og har tendens til at være større i avancerede økonomier (Horton og El-Ganainy 2018). Blandt de avancerede økonomier har USA relativt svagere automatiske stabilisatorer. Diagrammet nedenfor viser størrelsen på automatiske stabilisatorer – den automatiske ændring i den finanspolitiske saldo på grund af en ændring i outputgabet med et procentpoint – for hvert land beregnet af Girouard og Andre (2005). Deres fund om, at USA har svagere automatiske stabilisatorer end det meste af Europa, stemmer overens med andre undersøgelser (Dolls et al. 2010; Fatas og Mihov 2016). I stedet har USA haft en tendens til at bruge relativt mere aggressiv skønsmæssig finanspolitik for at kompensere for svagere automatiske stabilisatorer (Fatas og Mihov 2016).
