Op een dag zal de VS opnieuw een recessie ondergaan. Nu de rentetarieven al erg laag zijn, is het mogelijk dat het monetaire beleid niet de volledige last van het verzachten van economische neergang kan dragen. Daarom wordt de rol van het begrotingsbeleid bij economische stabilisatie steeds belangrijker. Maar met de politieke polarisatie in Washington bestaat de bezorgdheid dat het Congres niet snel genoeg zal handelen om belastingen te verlagen of uitgaven te verhogen (bekend als discretionair fiscaal beleid) om de effecten van een crisis op te vangen. Economen en anderen zijn dus op zoek naar uitbreiding van de bepalingen in de wet die automatisch de uitgaven verhogen of de belastingaanslagen verlagen wanneer de economie achteruitgaat.
Wat zijn automatische stabilisatoren?
Automatische stabilisatoren zijn mechanismen die in overheidsbegrotingen zijn ingebouwd, zonder enige stemming van wetgevers, die uitgaven verhogen of belastingen verlagen wanneer de economie vertraagt. Tijdens een recessie kunnen automatische stabilisatoren de financiële stress van huishoudens verlichten door hun belastingaanslagen te verlagen of door geld en voordelen in natura te stimuleren, allemaal zonder wijzigingen in de belastingwet of enige andere nieuwe wetgeving. Als het inkomen van een huishouden bijvoorbeeld daalt, is het doorgaans minder belasting verschuldigd, wat de klap helpt opvangen. Bovendien kan een huishouden, als het inkomen daalt, in aanmerking komen voor een werkloosheidsverzekering (UI), voedselbonnen (Supplemental Nutrition Assistance Program of SNAP) of Medicaid.
Vivien Lee
Senior onderzoeksassistent – Hutchins Center on Fiscal & Monetair Policy, The Brookings Institution
Louise Sheiner
Policy Director – Het Hutchins Center on Fiscal and Monetary Policy
Automatische stabilisatoren helpen niet alleen gezinnen met financiële problemen, ze helpen ook de algehele economie door de totale vraag te stimuleren wanneer de tijden zijn slecht en wanneer de economie het hardst een boost nodig heeft. Wanneer de tijden beter zijn, worden automatische stabilisatoren in het algemeen geleidelijk afgebouwd of uitgeschakeld. De meeste automatische stabilisatoren zijn federaal; staten en plaatsen zijn over het algemeen verplicht om hun begrotingen in evenwicht te brengen, zodat ze tijdens recessie geen grote tekorten kunnen maken.
Wat zijn de componenten van automatische stabilisatoren?
Zowel belastingen als uitgaven kunnen stabiliserende effecten op de economie. De meeste belastingen hebben een stabiliserend effect omdat ze automatisch meebewegen met de economische groei. De inning van persoonlijke en vennootschapsbelasting neemt bijvoorbeeld af tijdens recessies, samen met inkomsten en winsten, en de inning van loonbelasting neemt af wanneer de werkgelegenheid en lonen dalen. De uitgaven voor sommige overdrachtsprogrammas zijn ook afhankelijk van de toestand van de economie. Zo stijgen de uitgaven voor werkloosheidsverzekeringen wanneer het werkloosheidspercentage stijgt, en de uitgaven voor armoedebestrijdingsprogrammas zoals Medicaid en SNAP stijgen tijdens recessies omdat slechte economische tijden betekenen dat meer mensen in aanmerking komen.
Zoals blijkt uit de onderstaande grafiek is het grootste deel van de waarde van automatische stabilisatoren afkomstig van veranderingen in belastinginkomsten en niet van uitgaven voor programmas. Volgens het Congressional Budget Office (CBO) zijn de inkomsten de afgelopen 50 jaar goed voor gemiddeld driekwart van het effect van automatische stabilisatoren op de begroting (CBO 2015).
Wat is het verschil tussen automatische stabilisatoren en wijzigingen in het discretionaire begrotingsbeleid?
Een van de voordelen van automatische stabilisatoren is dat ze geen wetgeving vereisen actie ondernemen en snel reageren op economische neergang. Discretionair fiscaal beleid vereist actie van het Congres, dus er kan aanzienlijke vertraging optreden als gevolg van debatten over de juiste reactie, stappen in het regelgevingsproces en de administratieve maatregelen om fondsen in de zakken van de consument te brengen. Tijdens de Grote Recessie reageerde het Congres relatief snel: de eerste fiscale actie was de Bush Economic Stimulus Act, die werd ondertekend op 13 februari 2008, die pas twee maanden bleek te zijn nadat later werd vastgesteld dat de recessie was begonnen (Furman 2018). ). Maar het grootste stimuleringspakket, de American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) van 2009, werd vijf kwartalen na het begin van de recessie goedgekeurd. Tegen die tijd waren de uitgaven aan automatische stabilisatoren al gegroeid tot 2 procent van het potentiële bbp – de maximale duurzame output van de economie (Schanzenbach 2016). Bij een onderzoek naar het economisch stabilisatiebeleid van 1980 tot 2018, vinden Sheiner en Ng (2019) dat automatische stabilisatoren ongeveer de helft van de totale fiscale stabilisatie voor hun rekening nemen, terwijl de andere helft wordt geleverd door discretionair begrotingsbeleid.
Hoe zijn automatische stabilisatoren veranderd. in de loop van de tijd?
Het reactievermogen van automatische stabilisatoren op economische omstandigheden is in de loop van de tijd redelijk stabiel geweest. Volgens CBO waren automatische stabilisatoren gemiddeld ongeveer 0.4 procent van het potentiële bbp voor elk procentpunt verschil tussen het bbp en het potentiële bbp (“output gap”) van 1965 tot 2016. Evenzo vinden Auerbach en Feenberg (2010) dat de impact van het federale belastingstelsel als automatische stabilisator relatief weinig is veranderd. Sheiner en Ng vinden dat, hoewel de mate van cycliciteit van het algemene begrotingsbeleid de afgelopen 20 jaar iets sterker was dan de 20 daarvoor daarvoor, de bijdrage aan de bbp-groei van automatische stabilisatoren als reactie op een procentpuntverschil tussen het werkloosheidspercentage en het natuurlijke tempo was relatief stabiel en schommelde tussen de 0,3 en 0,5 tussen 1980 en 2008.
Hoe functioneerden automatische stabilisatoren tijdens de Grote Recessie?
Van 2009 tot 2012 werden de automatische stabilisatoren verlaagd inkomsten met 1,2 procent van het potentiële bbp en een stijging van de uitgaven met 0,6 procent – een gecombineerd effect van 1,8 procent van het potentiële bbp. De toename van de discretionaire uitgaven als gevolg van wetgevende maatregelen c in deze periode gemiddeld ongeveer 1,3 procent van het potentiële bbp uitbetaald. Zoals blijkt uit de onderstaande grafiek, werd de stimulering van discretionaire uitgaven in 2013 abrupt afgebroken, hoewel het werkloosheidspercentage nog steeds hoog was. Automatische stabilisatoren gaven veel langer een stimulans.
Hoe werken automatische stabilisatoren op staats- en lokaal niveau?
Staats- en lokale overheden hebben evenwichtige begrotingsvereisten, wat betekent dat eventuele verlagingen van de uitgaven of verhogingen van belastingen die afkomstig zijn van nationale en lokale automatische stabilisatoren moeten worden gecompenseerd om de begroting in evenwicht te brengen. Hoewel staten fondsen hebben voor regenachtige dagen die bedoeld zijn om de begrotingen in evenwicht te brengen wanneer de belastinginkomsten dalen, zijn de meeste te slecht gefinancierd om de noodzaak van bezuinigingen en belastingverhogingen tijdens recessies te voorkomen. Wanneer nationale en lokale overheden de belastingen verhogen of de uitgaven verlagen om aan hun evenwichtige begrotingsvereisten te voldoen, werken ze hun automatische stabilisatoren tegen en zetten ze een rem op herstelinspanningen. Sheiner en Ng schatten dat tussen 1980 en 2018 discretionaire bezuinigingen op staats- en lokale uitgaven de stimulerende effecten van de staat en lokale automatische stabilisatoren volledig compenseerden.
Maar gebalanceerde begrotingsvereisten betekenen ook dat staten eerder geneigd zijn om besteden wat ze ontvangen, dus het sturen van geld naar staten is een bijzonder effectieve manier voor de federale overheid om de economie te stimuleren. Tijdens de Grote Recessie verhoogde de federale overheid bijvoorbeeld haar Medicaid-bestedingsaandeel, en dit was een effectieve opluchting voor staten.
Wat is het geval voor het uitbreiden van automatische stabilisatoren in de VS?
Veel analisten zijn bang dat we slecht voorbereid zijn op de volgende recessie. Gemiddeld verlaagt de Federal Reserve de rente met vijf procentpunten om recessies te bestrijden (Summers 2018). Maar met rentetarieven die nog steeds ver onder de 5 procent liggen, zal het monetaire beleid waarschijnlijk worden beperkt door de nul-ondergrens, waardoor het belang van het begrotingsbeleid als stabiliserend instrument toeneemt. Bovendien is het, nu de schuldquote naar historische maatstaven al erg hoog is, onduidelijk of we erop kunnen vertrouwen dat het Congres maatregelen neemt om de economie tijdens de volgende recessie een boost te geven. Maar de voordelen van het gebruik van fiscaal beleid om recessies te bestrijden zijn waarschijnlijk veel groter dan hun kosten. Met zo lage rentetarieven is schulden niet erg duur (Elmendorf en Sheiner 2016; Blanchard 2019). Bovendien, in de mate dat langdurige werkloosheid leidt tot een lagere arbeidsparticipatie gedurende een langere tijd, kan het gebruik van fiscaal beleid om recessies te bestrijden zichzelf op de lange termijn zelfs terugbetalen (DeLong en Summers 2012)
Wat zijn enkele opties om automatische stabilisatoren te versterken?
Om automatische stabilisatoren effectief te laten zijn, moeten ze op het juiste moment zijn en de totale vraag ondersteunen. Dat wil zeggen, mensen die een stimulans ontvangen, moeten het geld snel krijgen en het vervolgens daadwerkelijk uitgeven. Niet alle belastingverlagingen of uitgavenprogrammas zijn echter gelijk: het verlagen van bepaalde belastingen of het verhogen van de uitgaven voor bepaalde programmas levert meer bang per buck op. Huishoudens met een lager inkomen geven bijvoorbeeld meer kans om extra inkomen uit te geven dan huishoudens met een hoger inkomen, die eerder de middelen zullen hebben om het bestedingsniveau op peil te houden in moeilijke tijden.
Een goede manier om automatisch stabilisatoren is door het vangnet te versterken. Een optie is om automatisch het aantal voedselbonnen te verhogen dat men kan ontvangen tijdens een recessie. Deze actie zou snel kunnen worden uitgevoerd door de waarde van elektronische voordeelkaarten te verhogen, en is goed gericht op de meest kwetsbaren gezinnen (Bernstein en Spielberg 2016). Een andere optie zou zijn om de waarde van UI-voordelen uit te breiden of te verhogen (momenteel zijn UI-voordelen beperkt tot 26 weken). Onderzoek wijst inderdaad uit dat beleid zoals SNAP en UI een hoge bang per buck hebben als economische stimulans (Blinder 2016).
Maar dit beleid alleen kan niet voldoende stimulans opleveren.Een alternatief zou kunnen zijn om werkende huishoudens een tijdelijke, terugbetaalbare belastingvermindering te geven (Sahm 2019). Terugvorderbare belastingverminderingen helpen huishoudens met een lager inkomen, omdat ze geld ontvangen, zelfs als dat hoger is dan de belasting die ze verschuldigd zijn. Aan de andere kant kan een beleid dat de belastingtarieven verlaagt, wat onevenredige voordelen zou opleveren voor huishoudens met een hoger inkomen, mogelijk minder effectief zijn.
Ander beleid, zoals het verhogen van infrastructuuruitgaven of subsidies aan staten, kan ook nuttig zijn door de uitgaven aanzienlijk te verhogen, maar is mogelijk niet optimaal vanwege tijdvertragingen. Om het timingprobleem te omzeilen, stelt Haughwout (2019) een infrastructuurinvesteringsplan voor dat federale fondsen verstrekt aan nationale en lokale infrastructuurprojecten die automatisch zouden worden geactiveerd tijdens een recessie. Fiedler et al. (2019) stellen voor om het aandeel van de federale steun voor de staatsprogrammas Medicaid en CHIP (Childrens Health Insurance Program) te koppelen aan de werkloosheidscijfers van de staat.
Hoe verhouden automatische stabilisatoren in de VS zich tot die in andere rijke landen?
Automatische stabilisatoren zijn gekoppeld aan de omvang van de overheid en zijn meestal groter in geavanceerde economieën (Horton en El-Ganainy 2018). Onder de geavanceerde economieën hebben de VS relatief zwakkere automatische stabilisatoren. De onderstaande grafiek toont de omvang van automatische stabilisatoren – de automatische verandering in het begrotingssaldo als gevolg van een verandering van één procentpunt in de output gap – voor elk land berekend door Girouard en Andre (2005). Hun bevinding dat de VS zwakkere automatische stabilisatoren heeft dan het grootste deel van Europa, komt overeen met andere onderzoeken (Dolls et al. 2010; Fatas en Mihov 2016). In plaats daarvan hebben de VS de neiging om een relatief agressiever discretionair begrotingsbeleid te voeren om zwakkere automatische stabilisatoren te compenseren (Fatas en Mihov 2016).
