En dag vil USA lide en annen lavkonjunktur. Med rentene som allerede er veldig lave, kan ikke pengepolitikken være i stand til å bære hele byrden for å redusere økonomiske nedgangstider. Dermed blir finanspolitikkens rolle i økonomisk stabilisering sett på med økende betydning. Men med politisk polarisering i Washington, er det bekymring for at kongressen ikke vil bevege seg raskt nok til å kutte skatter eller øke utgiftene (kjent som skjønnsmessig finanspolitikk) for å buffer effektene av en krise. Så økonomer og andre ser på å utvide lovbestemmelsene som automatisk øker utgiftene eller reduserer skatteregningene når økonomien slår ned.
Hva er automatiske stabilisatorer?
Automatiske stabilisatorer er mekanismer innebygd i statlige budsjetter, uten stemmerett fra lovgivere, som øker utgiftene eller reduserer skatten når økonomien avtar. I løpet av en lavkonjunktur kan automatiske stabilisatorer lette husholdningenes økonomiske stress ved å redusere skatteregningene eller ved å øke kontanter og naturalytelser, alt uten endringer i skattekoden eller annen ny lovgivning. For eksempel, når husstandens inntekt synker, skylder det generelt mindre i skatt, noe som hjelper til med å dempe slaget. I tillegg, med en nedgang i inntekten, kan en husstand bli kvalifisert for arbeidsledighetsforsikring (UI), matmerker (Supplemental Nutrition Assistance Program, eller SNAP) eller Medicaid.
Vivien Lee
Senior Research Assistant – Hutchins Center on Fiscal & Monetary Policy, The Brookings Institution
Louise Sheiner
Policy Director – Hutchins Center for Fiscal and Monetary Policy
Automatiske stabilisatorer hjelper ikke bare familier som står overfor økonomiske vanskeligheter – de hjelper også den samlede økonomien ved å stimulere den samlede etterspørselen når tidene er dårlige, og når økonomien har mest behov for et løft. Når tiden er bedre, fases automatiske stabilisatorer vanligvis ned eller av. De fleste automatiske stabilisatorer er føderale; Det kreves generelt at stater og lokaliteter balanserer budsjettene sine, slik at de ikke kan ha store underskudd under nedgangstider.
Hva er komponentene i automatiske stabilisatorer?
Både skatter og utgifter kan ha stabiliserende effekter på økonomien. De fleste skatter har en stabiliserende effekt fordi de automatisk beveger seg med økonomisk vekst. For eksempel reduseres person- og selskapsinntektsskatt under nedgangstider sammen med inntekt og fortjeneste, og lønnsskattinnsamling avtar når sysselsetting og lønn faller. Å bruke penger på noen overføringsprogrammer avhenger også av økonomien. For eksempel øker utgiftene til arbeidsledighetsforsikring når arbeidsledigheten stiger, og utgiftene til anti-fattigdomsprogrammer som Medicaid og SNAP øker i lavkonjunkturer fordi dårlige økonomiske tider betyr at flere er kvalifiserte.
Som vist i figuren nedenfor kommer mesteparten av verdien av automatiske stabilisatorer fra endringer i skatteinntekter, snarere enn fra utgifter til programmer. I følge Congressional Budget Office (CBO) har inntektene i gjennomsnitt utgjort omtrent tre fjerdedeler av effekten av automatiske stabilisatorer på budsjettet de siste 50 årene (CBO 2015).
Hvordan skiller automatiske stabilisatorer seg fra endringer i diskresjonær finanspolitikk?
En av fordelene med automatiske stabilisatorer er at de ikke krever lovgivning handling og svare raskt på økonomiske nedgangstider. Diskresjonær finanspolitikk krever handling fra Kongressen, så det kan være betydelige tidsforsinkelser på grunn av debatter om riktig svar, trinn i regjeringsprosessen og de administrative tiltakene for at midler skal nå forbrukernes lommer. Under den store lavkonjunkturen svarte kongressen relativt raskt: den første finanspolitiske handlingen var Bush Economic Stimulus Act, som ble undertegnet 13. februar 2008, som viste seg å være bare to måneder etter at resesjonen senere ble bestemt for å ha begynt (Furman 2018 ). Men den største stimuleringspakken, American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) fra 2009, ble godkjent fem kvartaler etter begynnelsen av lavkonjunkturen. På dette tidspunktet hadde forbruket på automatiske stabilisatorer allerede vokst til 2 prosent av potensielt BNP – den maksimale bærekraftige produksjonen i økonomien (Schanzenbach 2016). Når man undersøker økonomisk stabiliseringspolitikk fra 1980 til 2018, finner Sheiner og Ng (2019) at automatiske stabilisatorer gir omtrent halvparten av den totale finanspolitiske stabiliseringen, mens den andre halvparten er gitt av skjønnsmessig finanspolitikk.
Hvordan har automatiske stabilisatorer endret seg? over tid?
Responsen til automatiske stabilisatorer på økonomiske forhold har vært ganske stabil over tid. I følge CBO var gjennomsnittlige automatiske stabilisatorer omtrent 0.4 prosent av potensielt BNP for hver prosentpoengforskjell mellom BNP og potensielt BNP («output gap») fra 1965 til 2016. Likeledes finner Auerbach og Feenberg (2010) at det føderale skattesystemets innvirkning som en automatisk stabilisator har endret seg relativt lite. Sheiner og Ng finner ut at selv om graden av syklikalitet i den samlede finanspolitikken har vært noe sterkere de siste 20 årene enn de 20 foregående, har bidraget til BNP-veksten av automatiske stabilisatorer som svar på et prosentpoengs gap mellom arbeidsledigheten og den naturlige hastigheten har vært relativt jevn, og har svingt mellom 0,3 og 0,5 mellom 1980 og 2008.
Hvordan fungerte automatiske stabilisatorer under den store lavkonjunkturen?
Fra 2009 til 2012 senket automatiske stabilisatorer inntektene med 1,2 prosent av potensielt BNP, og økte utgiftene med 0,6 prosent – en samlet effekt på 1,8 prosent av potensielt BNP. Økningen i skjønnsmessige utgifter som følge av lovgivning i gjennomsnitt fordelt ca 1,3 prosent av potensielt BNP over denne perioden. Som vist i diagrammet nedenfor, ble stimulansen fra skjønnsmessige utgifter brått avbrutt i 2013, selv om ledigheten fortsatt var høy. Automatiske stabilisatorer ga stimulus i mye lenger tid.
Hvordan fungerer automatiske stabilisatorer på statlig og lokalt nivå?
Statlige og lokale myndigheter har balanserte budsjettkrav, noe som betyr at eventuelle reduksjoner i utgifter eller økninger i skatter som kommer fra statlige og lokale automatiske stabilisatorer, må motregnes for å balansere budsjettet. Selv om statene har regnværsfond som skal bidra til å balansere budsjettene når skatteinntektene faller, er de fleste for dårlig finansierte til å avverge behovet for kutt og skatteøkninger under lavkonjunkturer. Når statlige og lokale myndigheter øker skatten eller reduserer utgiftene for å oppfylle de balanserte budsjettkravene, motvirker de sine automatiske stabilisatorer og setter en tøff på gjenopprettingsarbeidet. Sheiner og Ng anslår at skjønnsmessige kutt i statlige og lokale utgifter fra 1980 til 2018 fullstendig oppveier de stimulerende effektene av staten og lokale automatiske stabilisatorer.
Men balanserte budsjettkrav betyr også at stater er mer sannsynlig å bruke det de mottar, så å sende penger til stater er en spesielt effektiv måte for den føderale regjeringen å stimulere økonomien. For eksempel, under den store lavkonjunkturen, økte den føderale regjeringen sin del av Medicaid-utgiftene, og dette var en effektiv lettelse for statene.
Hva er tilfellet for å utvide automatiske stabilisatorer i USA?
Mange analytikere er bekymret for at vi er dårlig forberedt på neste lavkonjunktur. I gjennomsnitt kutter Federal Reserve vanligvis rentene med fem prosentpoeng for å bekjempe lavkonjunkturer (Summers 2018). Men med rentene fortsatt godt under 5 prosent, vil pengepolitikken sannsynligvis bli begrenset av null nedre grense, noe som øker viktigheten av finanspolitikken som et stabiliserende verktøy. Videre, med gjeld i forhold til BNP som allerede er veldig høy etter historisk målestokk, er det uklart om vi kan stole på at Kongressen iverksetter tiltak for å øke økonomien i neste lavkonjunktur. Men fordelene med å bruke finanspolitikk for å bekjempe lavkonjunkturer vil sannsynligvis langt overstige kostnadene. Med så lave renter er ikke gjeld veldig kostbart (Elmendorf og Sheiner 2016; Blanchard 2019). I den grad langvarig arbeidsløshet fører til lavere arbeidskraftdeltakelse over lengre tid, kan bruk av finanspolitikk for å bekjempe lavkonjunkturer til og med betale seg selv i det lange løp (DeLong og Summers 2012)
Hva er noen alternativer for å styrke automatiske stabilisatorer?
For at automatiske stabilisatorer skal være effektive, bør de være i tide og styrke den samlede etterspørselen. Det vil si at folk som er i mottakersiden av en stimulans, må få pengene raskt, og deretter faktisk bruke dem. Imidlertid er ikke alle skattekutt eller utgiftsprogrammer skapt like: å kutte visse skatter eller økte utgifter til visse programmer har mer «smell per dollar.» For eksempel er det mindre sannsynlig at husholdninger med lavere inntekt bruker merinntekt enn husholdninger med høyere inntekt, som er mer sannsynlig å ha ressurser til å opprettholde utgiftsnivået i vanskelige tider.
Dermed en god måte å forbedre automatisk stabilisatorer er ved å styrke sikkerhetsnettet. Et alternativ er å automatisk øke mengden matmerker man kan motta under en nedtur. Denne handlingen kan administreres raskt ved å øke verdien av elektroniske fordelekort, og er godt målrettet mot de mest sårbare familier (Bernstein og Spielberg 2016). Et annet alternativ vil være å utvide eller øke verdien av UI-fordeler (for øyeblikket er UI-fordeler begrenset til 26 uker). Forskning viser faktisk at politikk som SNAP og UI har høy «smell per dollar» som økonomisk stimulans (Blinder 2016).
Men disse politikkene innebærer kanskje ikke nok stimulans.Et alternativ kan være å gi en midlertidig, refunderbar skattekreditt til arbeidende husholdninger (Sahm 2019). Refunderbare skattefradrag hjelper husholdninger med lavere inntekt fordi de mottar penger selv om de overstiger mengden skatt de skylder. På den annen side kan en politikk som reduserer skattesatsene, som vil gi uforholdsmessige fordeler til husholdninger med høyere inntekt, være mindre effektiv.
Annen politikk, som å øke infrastrukturutgifter eller tilskudd til stater, kan også være nyttig ved å øke utgiftene betydelig, men er kanskje ikke optimalt på grunn av tidsforsinkelser. For å omgå timingsproblemet foreslår Haughwout (2019) en investeringsplan for infrastruktur som leverer føderale midler til statlige og lokale infrastrukturprosjekter som automatisk vil bli utløst under en lavkonjunktur. Fiedler et al. (2019) foreslår å knytte andelen av føderal støtte til statlige Medicaid- og CHIP (Childrens Health Insurance Program) -programmer til statlige arbeidsledighetsrater.
Hvordan sammenlignes automatiske stabilisatorer i USA med de i andre rike land?
Automatiske stabilisatorer er knyttet til størrelsen på myndighetene, og har en tendens til å være større i avanserte økonomier (Horton og El-Ganainy 2018). Blant de avanserte økonomiene har USA relativt svakere automatiske stabilisatorer. Diagrammet nedenfor viser størrelsen på automatiske stabilisatorer – den automatiske endringen i finansbalansen på grunn av en endring i produksjonsgapet med ett prosentpoeng – for hvert land beregnet av Girouard og Andre (2005). Deres funn om at USA har svakere automatiske stabilisatorer enn det meste av Europa, samsvarer med andre studier (Dolls et al. 2010; Fatas og Mihov 2016). I stedet har USA hatt en tendens til å bruke relativt mer aggressiv skjønnsmessig finanspolitikk for å kompensere for svakere automatiske stabilisatorer (Fatas og Mihov 2016).
