Un jour, les États-Unis subiront une nouvelle récession. Avec des taux dintérêt déjà très bas, la politique monétaire pourrait ne pas être en mesure de supporter tout le fardeau de latténuation des ralentissements économiques. Ainsi, le rôle de la politique budgétaire dans la stabilisation économique revêt une importance croissante. Mais avec la polarisation politique à Washington, on craint que le Congrès nagisse pas assez rapidement pour réduire les impôts ou augmenter les dépenses (ce que lon appelle la politique budgétaire discrétionnaire) pour amortir les effets dune crise. Les économistes et d’autres cherchent donc à étendre les dispositions de la loi qui augmentent automatiquement les dépenses ou réduisent les factures d’impôts lorsque l’économie ralentit.
Que sont les stabilisateurs automatiques?
Les stabilisateurs automatiques sont des mécanismes intégrés dans les budgets gouvernementaux, sans aucun vote des législateurs, qui augmentent les dépenses ou diminuent les impôts lorsque léconomie ralentit. En période de récession, les stabilisateurs automatiques peuvent atténuer les tensions financières des ménages en diminuant leurs charges fiscales ou en augmentant les prestations en espèces et en nature, le tout sans modification du code des impôts ou de toute autre nouvelle législation. Par exemple, lorsque le revenu d’un ménage diminue, il doit généralement moins d’impôts, ce qui contribue à amortir le coup. De plus, avec une baisse de revenu, un ménage peut devenir éligible à lassurance chômage (UI), aux bons dalimentation (Supplemental Nutrition Assistance Program ou SNAP) ou à Medicaid.
Vivien Lee
Assistant de recherche principal – Hutchins Center on Fiscal & Monétaire Politique, The Brookings Institution
Louise Sheiner
Directrice des politiques – Le Centre Hutchins sur la politique budgétaire et monétaire
Les stabilisateurs automatiques naident pas seulement les familles confrontées à des difficultés financières, ils aident également léconomie dans son ensemble en stimulant la demande globale lorsque les temps sont mauvais et lorsque léconomie a le plus besoin dun coup de pouce. Lorsque les temps sont meilleurs, les stabilisateurs automatiques diminuent généralement ou séteignent. La plupart des stabilisateurs automatiques sont fédéraux; les états et les localités sont généralement tenus déquilibrer leurs budgets, ils ne peuvent donc pas enregistrer de gros déficits pendant les périodes de ralentissement.
Quels sont les composants des stabilisateurs automatiques?
Les impôts et les dépenses peuvent avoir effets stabilisants sur l’économie. La plupart des impôts ont un effet stabilisateur car ils évoluent automatiquement avec la croissance économique. Par exemple, la perception de limpôt sur le revenu des particuliers et des sociétés diminue pendant les récessions, parallèlement au revenu et aux bénéfices, et la perception de limpôt sur les salaires diminue lorsque lemploi et les salaires baissent. Les dépenses consacrées à certains programmes de transfert dépendent également de létat de léconomie. Par exemple, les dépenses dassurance-chômage augmentent lorsque le taux de chômage augmente, et les dépenses consacrées aux programmes de lutte contre la pauvreté comme Medicaid et SNAP augmentent pendant les récessions, car une conjoncture économique difficile signifie que plus de personnes sont éligibles.
Comme le montre le graphique ci-dessous, lessentiel de la valeur des stabilisateurs automatiques provient de lévolution des recettes fiscales, plutôt que des dépenses consacrées aux programmes. Selon le Congressional Budget Office (CBO), les revenus ont représenté environ les trois quarts, en moyenne, de leffet des stabilisateurs automatiques sur le budget au cours des 50 dernières années (CBO 2015).
En quoi les stabilisateurs automatiques sont-ils différents des changements de politique budgétaire discrétionnaire?
Lun des avantages des stabilisateurs automatiques est quils ne nécessitent pas de législation agir et réagir rapidement aux ralentissements économiques. La politique budgétaire discrétionnaire nécessite une action de la part du Congrès, il peut donc y avoir des délais considérables en raison des débats sur la réponse appropriée, des étapes du processus de réglementation et des mesures administratives pour que les fonds atteignent les poches des consommateurs. Pendant la Grande Récession, le Congrès a réagi relativement rapidement: la première mesure budgétaire a été la Bush Economic Stimulus Act, qui a été signée le 13 février 2008, qui sest avérée être seulement deux mois après que la récession a été plus tard déterminée à avoir commencé (Furman 2018 ). Mais le plus gros plan de relance, lAmerican Recovery and Reinvestment Act (ARRA) de 2009, a été autorisé cinq trimestres après le début de la récession. À ce moment-là, les dépenses consacrées aux stabilisateurs automatiques étaient déjà passées à 2% du PIB potentiel, soit la production maximale durable de léconomie (Schanzenbach 2016). En examinant la politique de stabilisation économique de 1980 à 2018, Sheiner et Ng (2019) constatent que les stabilisateurs automatiques fournissent environ la moitié de la stabilisation budgétaire totale, lautre moitié étant fournie par une politique budgétaire discrétionnaire.
Comment les stabilisateurs automatiques ont-ils changé au fil du temps?
La réactivité des stabilisateurs automatiques aux conditions économiques a été assez stable dans le temps. Selon CBO, les stabilisateurs automatiques étaient en moyenne denviron 0.4% du PIB potentiel pour chaque point de pourcentage de différence entre le PIB et le PIB potentiel («écart de production») de 1965 à 2016. De même, Auerbach et Feenberg (2010) constatent que limpact du système fiscal fédéral en tant que stabilisateur automatique a relativement peu changé. Sheiner et Ng constatent que, bien que le degré de cyclicité de la politique budgétaire globale ait été un peu plus fort au cours des 20 dernières années que les 20 années précédentes, la contribution à la croissance du PIB des stabilisateurs automatiques en réponse à un écart en points de pourcentage entre le taux de chômage et le taux naturel a été relativement stable, oscillant entre 0,3 et 0,5 entre 1980 et 2008.
Comment les stabilisateurs automatiques ont-ils fonctionné pendant la Grande Récession?
De 2009 à 2012, les stabilisateurs automatiques ont baissé revenus de 1,2% du PIB potentiel et augmentation des dépenses de 0,6% – un effet combiné de 1,8% du PIB potentiel. Laugmentation des dépenses discrétionnaires découlant de laction législative c ont distribué en moyenne environ 1,3% du PIB potentiel au cours de cette période. Comme le montre le graphique ci-dessous, la relance des dépenses discrétionnaires a été brusquement interrompue en 2013, même si le taux de chômage était encore élevé. Les stabilisateurs automatiques ont fourni un stimulus beaucoup plus longtemps.
Comment les stabilisateurs automatiques fonctionnent-ils au niveau national et local?
Les gouvernements étatiques et locaux ont des exigences budgétaires équilibrées, ce qui signifie que toute réduction des dépenses ou augmentation des impôts provenant des stabilisateurs automatiques étatiques et locaux doit être compensée afin déquilibrer le budget. Bien que les États disposent de fonds destinés aux jours de pluie pour aider à équilibrer les budgets lorsque les recettes fiscales baissent, la plupart sont trop mal financés pour éviter la nécessité de réduire les dépenses et daugmenter les impôts pendant les récessions. Lorsque les gouvernements des États et locaux augmentent les impôts ou réduisent les dépenses pour répondre à leurs exigences en matière déquilibre budgétaire, ils neutralisent leurs stabilisateurs automatiques et freinent les efforts de reprise. Sheiner et Ng estiment que, de 1980 à 2018, les coupes discrétionnaires dans les dépenses de lÉtat et locales ont entièrement compensé les effets stimulants de lÉtat et des stabilisateurs automatiques locaux.
Mais les exigences budgétaires en équilibre signifient également que les États sont plus susceptibles de dépensent ce quils reçoivent, donc envoyer de largent aux États est un moyen particulièrement efficace pour le gouvernement fédéral de stimuler léconomie. Par exemple, pendant la Grande Récession, le gouvernement fédéral a augmenté sa part des dépenses Medicaid, ce qui a été un soulagement efficace pour les États.
Quel est le cas pour lexpansion des stabilisateurs automatiques aux États-Unis?
De nombreux analystes craignent que nous ne soyons mal préparés pour la prochaine récession. En moyenne, la Réserve fédérale réduit généralement les taux dintérêt de cinq points de pourcentage pour lutter contre les récessions (Summers 2018). Mais avec des taux dintérêt toujours bien inférieurs à 5%, la politique monétaire sera vraisemblablement limitée par la borne inférieure zéro, ce qui accroîtra limportance de la politique budgétaire en tant quoutil de stabilisation. En outre, avec le ratio dette / PIB déjà très élevé par rapport aux normes historiques, il est difficile de savoir si nous pouvons compter sur le Congrès pour adopter des mesures visant à stimuler léconomie lors de la prochaine récession. Mais les avantages de lutilisation de la politique budgétaire pour lutter contre les récessions dépasseront probablement de loin leurs coûts. Avec des taux dintérêt si bas, la dette nest pas très coûteuse (Elmendorf et Sheiner 2016; Blanchard 2019). En outre, dans la mesure où le chômage prolongé entraîne une baisse de la participation à la main-d’œuvre pendant une période prolongée, l’utilisation de la politique budgétaire pour lutter contre les récessions peut même s’autofinancer à long terme (DeLong et Summers 2012)
Quoi existe-t-il des options pour renforcer les stabilisateurs automatiques?
Pour que les stabilisateurs automatiques soient efficaces, ils doivent être opportuns et soutenir la demande globale. Autrement dit, les personnes qui reçoivent un stimulus doivent obtenir de largent rapidement, puis le dépenser. Cependant, toutes les réductions dimpôts ou tous les programmes de dépenses ne sont pas créés égaux: la réduction de certains impôts ou laugmentation des dépenses pour certains programmes ont plus de «bang par dollar». Par exemple, les ménages à faible revenu sont plus susceptibles de dépenser un revenu supplémentaire que les ménages à revenu plus élevé, qui sont plus susceptibles davoir les ressources nécessaires pour maintenir leurs niveaux de dépenses pendant les périodes difficiles.
Cest donc un bon moyen daméliorer les stabilisateurs consiste à renforcer le filet de sécurité. Une option consiste à augmenter automatiquement le montant des coupons alimentaires que lon peut recevoir en cas de ralentissement. Cette action pourrait être administrée rapidement en augmentant la valeur des cartes de prestations électroniques et est bien ciblée sur les plus vulnérables. (Bernstein et Spielberg 2016). Une autre option consisterait à étendre ou à augmenter la valeur des prestations dassurance-chômage (actuellement, les prestations dassurance-chômage sont limitées à 26 semaines). En effet, les recherches indiquent que les politiques telles que SNAP et UI ont un taux élevé pour chaque dollar. comme stimulus économique (Blinder 2016).
Mais ces politiques à elles seules peuvent ne pas impliquer suffisamment de stimulus.Une alternative pourrait être de fournir un crédit dimpôt temporaire et remboursable aux ménages qui travaillent (Sahm 2019). Les crédits dimpôt remboursables aident les ménages à faible revenu, car ils reçoivent de largent même sil dépasse le montant des impôts quils doivent. Dun autre côté, une politique qui réduit les taux dimposition, ce qui donnerait des avantages disproportionnés aux ménages à revenu élevé, peut être moins efficace.
Dautres politiques, telles que laugmentation des dépenses dinfrastructure ou des subventions aux États, peuvent également être utile en augmentant considérablement les dépenses, mais peut ne pas être optimale en raison du décalage dans le temps. Pour contourner le problème de calendrier, Haughwout (2019) propose un plan dinvestissement dans les infrastructures qui fournit des fonds fédéraux aux projets dinfrastructure étatiques et locaux qui seraient automatiquement déclenchés pendant une récession. Fiedler et coll. (2019) proposent de lier la part du soutien fédéral aux programmes dÉtat Medicaid et CHIP (Childrens Health Insurance Program) aux taux de chômage.
Comment les stabilisateurs automatiques aux États-Unis se comparent-ils à ceux dautres pays riches?
Les stabilisateurs automatiques sont liés à la taille du gouvernement et ont tendance à être plus importants dans les économies avancées (Horton et El-Ganainy 2018). Parmi les économies avancées, les États-Unis ont des stabilisateurs automatiques relativement plus faibles. Le graphique ci-dessous montre la taille des stabilisateurs automatiques – la variation automatique du solde budgétaire due à une variation dun point de pourcentage de lécart de production – pour chaque pays calculée par Girouard et André (2005). Leur conclusion selon laquelle les États-Unis ont des stabilisateurs automatiques plus faibles que la plupart des pays européens est conforme à dautres études (Dolls et al.2010; Fatas et Mihov 2016). Au lieu de cela, les États-Unis ont eu tendance à utiliser une politique budgétaire discrétionnaire relativement plus agressive pour compenser les stabilisateurs automatiques plus faibles (Fatas et Mihov 2016).
